这个国家级贫困区罕见逆向申报“撤区设市”，怎么回事？

【文/观察者网 朱敏洁】一个国家级贫困区罕见逆向申报“撤区设市”后，随后又悄无声息，怎么回事？

最近，媒体刊发了一篇题为“给撤区设市的‘逆向申报’一个尝试的机会”的文章。起因是云南省昆明市东川区不久前公开放出“撤区设市”消息：从昆明市辖区“降级”为县级市。

今年7月17日，东川区民政局在云南省人民政府网站上发布举行《东川区撤区设市可行性调研报告》（征求意见稿）听证会的公告，并拟于当月27日就该报告听取各方面意见和建议。

截图来自昆明日报微博

然而，公告发布不到两天就从政府官网被撤下，听证会也不了了之。现在距离举办听证会时间过去两个月，仍毫无声息。

据澎湃新闻向东川区民政局多名工作人员处确认，因计划有变，听证会没有举行。其中一名工作人员称，“行政区划调整属重大事项，又涉密，目前不接受采访”，区政府还在征求广大市民的意见，具体消息不便透露，需汇集各方建议、仍在协商中。

建国以来，地方行政区划撤并很常见，但更多的操作是撤县设市、撤县设区、城区合并等等，尤其是上世纪八九十年代，全国大规模“县改市”，很长一段时间以来，地方城市化进程主要以撤县设区来实现。经过数次调整后，北上广等个别城市已不再有下辖县。

进入2000年后这股风潮开始冷却，直至2017年国务院似乎又开始“解冻”撤县设市的审批。截至今年9月8日，公布的全国撤县设市地区数量已达11个，接近去年全年获批数的两倍。

所以，像昆明东川区这样逆向申报“撤区设市”的案例极其罕见，以至于当地媒体称之为“全国首例”。

@昆明日报在7月18日的一条微博中写道“征求意见稿指出：调研组认为，撤区设市完全可行。但撤区设县级市属逆向申报，全国无先例……向上申报层级多，最终必须经国务院审批，难度大，耗时长。”

不过，目前微博中听证会的报名外链已经失效。

截图来自@昆明日报微博

稍早前据当地媒体称，提出这一申报的理由有二，一是东川地处偏远，无法被昆明城区发展所辐射，二是有利于争取项目资金。

从网上披露的部分调研报告内容显示，东川属西部国家级贫困县区、革命老区，要推动当地发展，必须充分发挥区位、资源优势，以更大的战略勇气加快撤区设市步伐，实现由“依靠主城区辐射带动”逐步向“自身辐射带动周边”转变；通过行政区划调整，解决制约当地发展空间问题，理顺原倘甸轿子山“两区”机制，优化昆明空间布局，把东川建设成为立足昆明北部片区、辐射滇东北地区的区域性中心城市。

顶着市辖区“帽子”的东川区，在申请项目资金上两头“不讨好”。

争取市级项目资金上，由于不具备市辖区的基础条件，无法获得地级市对市辖区在城市规划、建设等方面的项目资金支持，但能参照享有周边寻甸、禄劝两个少数民族自治县（贫困县）得到的资金支持。争取国家或省级项目资金上，由于有些部门不了解东川区的实际情况，在申报审批方面经常对市辖区东川“另眼相看”，最终与很多项目资金失之交臂，比如：乌蒙山扶贫连片开发政策、艰苦边远地区类别等。

“成也矿区，败也矿区”

要理解这些问题，得从东川的建制沿革开始讲起。

昆明市下辖7个市辖区、1个县级市、3个县、3个自治县。东川区便是其中一个市辖区，人口30.2万，国土面积1858.79平方公里，东邻会泽，南接寻甸，西连禄劝，北与四川省会东县隔金沙江相望。东川区距昆明市区140公里。

东川是个典型的资源型城市，有“铁胆石之乡”、“天南铜都”之称。1952年兴建、1960年投产的国有大一型企业东川矿务局就在此地。

昆明市行政区划图

·1958年，“因矿设市”，地级东川市设立，辖东川、会泽。

·1964年，会泽从东川划出，归曲靖专区。

·1998年12月，撤销地级东川市，设立昆明市东川区。

·2011年1月，划出舍块乡、红土地镇与禄劝、寻甸两县划出的其他乡镇，成立昆明倘甸产业园区和昆明轿子山旅游开发区（以下简称“两区”）（功能区）。

1956-1961年云南省行政区划，可与上图对比红色圆圈部分。

值得注意的是，当年将会泽县划归曲靖市对东川也算一大“损失”——带走东川另两个支撑产业——会泽铅锌矿和以礼河电厂，此后东川的发展目标更为基准——“一切为矿山服务”。

然而，“成也铜矿，败也铜矿”。

计划经济体制下，东川矿务局作为云南铜业集团的下属，只负责开采铜精矿，下游的冶炼加工等高附加值产业都在东川以外的地区。东川矿务局长期亏损，42年的大规模生产中仅14个年份赢利，净亏损达2亿元以上。

还令人惊讶的是，作为矿区的东川交通发展竟十分滞缓，曾错过成昆铁路、内昆铁路机会，2007年渝昆高速公路也绕开此地；截止2013年，东川区是昆明所有县（市、区）唯一没有通高速公路的地方，只有一条狭窄老旧的二级公路与外界相连。

随着矿产资源枯竭，进入本世纪后，东川一度给外界的印象就是破旧，惟一的产业支柱——东川矿务局于2001年1月宣布破产。2003年，东川城镇登记失业率高达40.2%，创全国之最。

1997年铜价大跌成为破产的“导火线”，1999年破产进入实质准备阶段；同年2月8日，云南省撤消东川地级市，设立县级东川区，划归昆明管辖。

到2001年12月7日，东川矿务局正式宣告破产终结，以后就逐渐淡出历史。曾任东川区长的和丽川称：“东川由市变区，某种意义上说也是政府的破产。”

同时，由于过去单一粗放经济发展模式，基础设施落后，经济体量小，导致日后东川城市转型几乎不可能成功。

地图上的一块空白

上述报道中提到了“乌蒙山扶贫连片开发政策”、“艰苦边远地区类别”两个项目，要体会东川区的“憋屈”，或许可以拿曾为东川市所管辖的会泽县来对比。

2012年，国务院扶贫办、国家发改委印发《乌蒙山片片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》的通知。乌蒙山集中连片特殊困难地区，行政区划跨云南、贵州、四川三省，包括相毗邻的38个县（市、区）。其中云南15个，包括昆明市下辖的两个少数民族自治县禄劝彝族苗族自治县、寻甸回族彝族自治县，曲靖市的会泽县、宣威市，昭通市昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县，楚雄彝族自治州武定县。

乌蒙山扶贫连片开发

从地图上可以更清楚地看到，中间那块空白区域就是东川区。与原本从东川市划出去的、同为矿区的会泽相比，东川区却不在这个国家级扶贫项目中。

外界可能想不到的是，作为省会城市，昆明下辖3个国家级贫困县区，其中寻甸、禄劝两个少数民族自治县也在这个计划中，唯独没有东川。

另一个艰苦边远地区类别划分，是指从2001年1月1日起，国家对在艰苦边远地区工作的公务员发放的额外特殊津贴，由中央财政拨款。津贴标准分为4类，一类区平均43元/月，二类区平均 86元/月，三类区平均172元/月，四类区平均300元/月。

东川区被列为一类区，而相邻的会泽、寻甸、禄劝则归为二类区。

东川区区长胡江辉

今年初的昆明“两会”上，东川区区长胡江辉介绍称，东川共有7个深度贫困乡镇街道，86个深度贫困村；建档立卡贫困人口30022户104368人，未脱贫13614户45185人。去年，东川区18647人脱贫，实现13个贫困村退出，并通过市级考核验收。

他也再次强调了过去该区提出的脱贫总目标：至2018年底，稳定实现脱贫摘帽。

可见，离这个脱贫攻坚战“军令状”的截止日还剩不到3个月。

地方自主权的消长

虽然撤区设市从行政级别上是降级，但县级市比市辖区拥有更多的自主权。

市辖区和县级市同属县级地方行政区划，领导地方经济社会发展，职能职责相似，但也有一些不同之处。在管理体制上，市辖区为隶属于市人民政府的派驻机构，区的规划、经济政策要在市人民政府统一领导下进行；县级市建制为独立的一级政府机构，有较为独立的经济财政支配权，有独立的规划、经济政策等权利。县级市可直接向省厅、甚至国家部委争取相关项目资金。

在发展重点上，市辖区主要依托地级市的中心辐射作用，以城市建设为工作重心，大力发展第三产业；县级市一般在地理位置上远离地级市，以自身为辐射中心形成区域发展中心，辐射带动周边县区发展，县级市一般以一产和二产为主导产业，兼顾第三产业。

从文章一开始就提到，东川区距离昆明市区约140公里。调研报告中也写道，东川作为一个市辖区，不具备城市核心区发展的基础条件，无法享受城市核心区发展的政策机遇，也难以通过区域性国际中心城市辐射带动城市发展。

不过，从云南省的角度来讲，东川区原本作为市辖区，财政转移支付由昆明市承担，但若改为县级市，财政转移支付则相应改由省政府负责。

最后，还有一个疑问是，东川区逆向申报 “撤区设市”是否为全国首例？若追溯到上世纪，河南舞钢市曾在1990年得到国务院批准“撤区改市”。

舞钢市是一个铁矿资源城市，“舞钢”一名就源于当地最大的企业舞阳钢铁。

1970年，国家在兴建舞阳特厚钢板厂，由河南省平舞工程会战指挥部全面领导。此后历经几十年时间的行政区划变革，直至1990年9月，经国务院批准，撤销舞钢区，设立舞钢市。

或许如各界所讨论的那样，东川区最终能否申报成功，必须与国家和省市大战略发展相符合，但在尽量减少损及各方利益的前提下，让基层地区找到正确发展定位，应是外界最为关注的要事。