地铁建设停了又启，中央在打什么算盘？

本文转载自微信公众号“国是直通车”

一年前的2017年8月，全国多地城市轨道交通建设被叫停，国家发改委也暂停了相关审批工作。

时隔一年，今年8月份，以吉林长春通过审议为标志，发改委重启轨道交通建设审批，多地重现建设热潮。

一停一启间，背后有何原因？

国是直通车 侯雨彤 制图

“81号文”到“52号文”

回到去年的“叫停”，有一个很大的背景。

2017年7月，全国金融工作会议召开，“防风险”成为关键词。会议要求，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

在那次会议上，针对地方政府债务的管控被加强。

到了当年8月份，包头地铁建设项目被紧急叫停。据媒体报道，该项目所需资金达300多亿元，与当地财政收入不匹配，叫停是出于对地方债和金融风险的担忧。

当年12月，中央经济工作会议就强调，要切实加强地方政府债务管理。化解地方债风险成为2018年政府工作的一项内容。

城轨交通作为基建的一部分，因其一次性投入大、运行费用高等特点，成为被关注的对象。

“为了防范地方系统性债务风险，轨道交通建设需要对原来的‘81号文’进行修改，审批停下来无可厚非，待修订后，按照新的标准重启审批也合情合理。”国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东接受中新社国是直通车采访如是说。

程世东所说的“81号文”正是发改委2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，文件指出一些地方不顾自身财力，盲目上马轨道交通建设项目，有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。

“81号文”的发布正是为了加强城轨交通的建设管理，促进其健康发展。

“15年过去了，中国的城镇化率早已从2002年的39.09%提升到了2017年的58.52%，GDP水平也大幅提升。按照‘81号文’的标准，越来越多的城市达到了申请建设城轨的标准。”财经评论人谢良兵说。

但是，在去杠杆、防风险的背景下，一些城市对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

因此，今年7月，发改委官网正式公布《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（下称，《意见》），又称“52号文”，严格建设申报条件。

按照原来的“81号文”规定，申报发展地铁的城市，地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。

按照新的“52号文”要求，申报发展地铁的城市，一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，严禁以各类债务资金作为项目资本金。  

部分审批条件，提高了3倍。

“新的标准更多考虑城市的财力承受力。长春、苏州等地通过审议，说明这些城市的债务风险符合新的规定和要求。”程世东说。

也有说法认为，上半年基建投资增速有所放缓，在国内外环境下，需要加大基建投资力度“稳增长”。基建投资政策方面的利好是，7月23日的国务院常务会议指出，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效，同时有效保障在建项目资金需求。

尽力而为也要量力而行

至于现在的标准是否合理？程世东认为，这是一个权衡的问题。

他解释，目前，中国的一些省会城市，人口几百万，却只有3-5条轨道线，与世界同等规模城市的轨道交通相比是不足的。从解决城市交通拥堵、环境污染、改善老百姓出行的角度看，中国建设轨道交通的必要性是足够的。“应该建，但能不能建、有没有财力建是另外一回事。”

程世东有一个形象的比喻，好比一个家庭，4口之家需要一个大房子，但限于收入不高，只能暂且买个小房子。城市也是一样，需要轨道交通，但前提是保持债务水平处在一个合理的水平。

“所以，第一要尽力而为，因为需求是迫切的；第二从财力的角度考量，要量力而行。”程世东说，这是一个平衡（度）的问题。也许过几年，经济发展水平提升，轨道交通建设的标准也会有所放松。

中国城市交通规划学术委员会副主任委员杨东援同意，发展城市轨道交通有很强的必要性。因为，中国一些城市面临的交通压力，已经不是简单的车和路的矛盾，而是已经缺少土地资源解决交通问题。“相当城市道路面积率达到20%，已经没地修路。”在这种情况下，交通压力大，建设轨道交通的方向是对的，但也要掌握节奏。“就像2000米的游泳比赛，不要上来100米就把力气用光了。”

至城于哪些城市可以建，哪些城市不能建，杨东援接受中新社国是直通车采访认为，新的标准附加了很多审批条件，这是“没办法的办法”，这些审批条件并不能完全反映轨道交通建设是否应该上马，只是一种控制性调节。这也恰恰说明，“中央对地方的论证不是很放心，不得不用一些指标去约束”。

杨东援进一步指出，轨道交通不仅是一种交通工具，它还是一个城市的基本骨架，影响重大、耗资巨大。每个城市都应该对自己负责，深入讨论和论证，毕竟国家规定的条件不是对所有城市都适合。

“兰州，地形带状城市，两边都是山，中间一条河，有可能轨道交通是解决它最合理的、投资效用比最高的一个城市。但如果去套中央的标准，可能一些指标就达不到。”杨东援说。

在中央定的标准之外，地方如何做好项目前期的论证工作，杨东援指出，以前看到一些城市的技术部门不够负责，过于顺应政府要求或掺入了利益因素，没有把真正科学的论证拿出来。他指出，仅靠中央政府的管理是不够的，地方必须加强论证技术、论证要求，以及不认真论证的责任追究等方面的工作。

（作者/张文绞）