李海默：学理上，美国会是否能够限制约束特朗普关税权力？

【文/ 观察者网专栏作者 李海默】

关于关税，最近有两个非常热的事情，一是美国参议院悄然通过将降低数百件产自中国的产品关税的法律草案，这些产品据称对美国国内产业不构成威胁；二是美国参议院以88:11的压倒性票数通过了一项决议，限制约束特朗普的关税权力。这两件事都凸显了国会与白宫在关税政策上的分歧。

降低关税的法案看上去更有“实际意义”，而美参议院“以国家安全为由”通过决议，“呼吁特朗普加征关税时应得到美国国会的批准”，虽然并无约束力，但更有探讨的空间。仅从学理层面而言，是被限制的特朗普，还是发起限制的参议院，更有道理呢？

过往美国学术界对于总统权力的基本理解，依照着纽斯塔特（Richard Neustadt）教授的经典研究所提供的思路脉络。纽斯塔特教授认为，美国总统制的主要特征，是在一个碎片化的宪政体系（a fragmented constitutional system）中，主要扮演说服者角色的一环。

过往学界一般认为美国总统是典型的一种仅为说服（persuade）者的角色，而近十余年以来的研究趋势则倾向于侧重总统权威的正式性来源，强调总统发出命令（command）的权力，特别是总统发出行政命令，宣布公告，签署声明等政策制定行为。通过这些行为，总统向其他政府环节发出重要的策略性信号，并形成重大的公共政策决策，而且有时还重新塑造联邦政府的组织架构和行为范式，甚至于型塑整个美国政治生态的基本面貌。

这些研究也反映出在实际政治操作上，在总统采取先发制人的独立行动之前，他们往往会先进行政治上的充分权衡考量（“think politically”）。我的导师杰里米·贝利（Jeremy D Bailey）教授（注1）就是这股新风潮中引人注目的研究者。在此，我想简略介绍一下他对于美国总统权力分际的研究与看法，也许会对读者们深入理解本文开篇的问题有所助益。

贝利教授曾引用美国最高法院大法官Robert Jackson的话说明了美国总统权力的三个来源：美国总统具有宪法框架明确赋予的正式性权力，具有作为政党领袖的党派性权力，以及，如果他操作得法，可以直接由公众意见（public opinion）获得权力来源。

贝利教授认为：诚然，美国总统的单边性命令是具有法律效力的，而总统确实也能独力发起和签署它们，但是很重要的一点在于，通常情况下，这种发起单边性命令的权力，最初往往是由国会确认委托给总统方面执行的。

贝利教授对杰弗逊总统任期的细密研究也强调，汉密尔顿与杰弗逊之间真正的差别不在于一人认为行政部门的特权是客观存在，而另一人认为并不存在，这两人之间真正的不同在于，对于行政部特权之来源所持的看法（贝利教授还指出若严格按照汉密尔顿在《联邦党人文集》中的看法，则解除行政系统中高级官员职务的权力，需要总统和参议院共同行使，总统并无单方面行动之权）。

杰弗逊

杰弗逊拒绝接受那种行政部特权的来源植根于美国宪法的看法，并认为行政部特权其实是“外在于”美国宪法体系的。杰弗逊承认在一些特殊的时刻，总统有必要做出不尽然合乎法律的事情来，但他同时坚持否认是法律本身允许或赋予了这些特殊时刻发生的偏离情况，杰弗逊认为那些敢于在特殊时刻启用行政部专权的总统，必须将他们的行为置于人民的判断和裁定之下。当总统需要自保，或者需要照料更大的公共利益需求时，他可以在法律之外而行，但是同时他必须直接向人民或代表人民的国会说明他这样做的原由和根据，并寻求他们的裁断。行使行政部专权时的总统必须为其决定寻求到立法层级高度的权威性。

根据贝利教授的研究，杰弗逊一直倡导实现一个一元化的、高度独立的和拥有充分动能的行政部门，他最希望做到的事情，就是寻求到一种可靠的途径，使得行政部的权力能够与民主式的原则之间充分契合。

杰弗逊式行政部门特权的内在含义是，首先，总统特权是独立于宪法框架之外的，但是同时却也面临事后大众判断的监管（而且杰弗逊强调过，如果总统选择在法律框架之外而行，他也会面临来自宪政框架的控制力的约束）。

第二，这种超越于宪政框架的行政部专权模式，对于塑造公众判断起着非常重要的作用。杰弗逊式的总统要求在该位置的领导者能够明确宣示其执政团队的方针原则，并以此来引导全国的思想动向，能够提供一套详明的判断标准，供人们来检视其执政的绩效，并且尤其重要的是，能试图将全国民众的不同意见，系统性地整合于一个声音之中。而处于事后裁断位置的人民应该试图将自己设身处地代入总统执行行政部专权时所处的情境位置，然后思考总统所做出的超越法制框架的决断是否合宜，是否与其公职任务两相融洽。

杰弗逊式的行政部专权理念试图将能量与民主性的责任担负并融于总统位置中。用贝利教授的话来说，就是一种建基于民主之上的行政部特权（democratic prerogative）。贝利教授认为杰弗逊式行政专权的理解与今日现行的美国宪政体制之间可以较好地彼此搭配，同时认为杰弗逊式的理解其实也很好地捕捉到了美国宪政框架最初始时期设计蓝图的复杂性。在贝利教授看来，在美国宪政框架设计中，行政部专权本来就是一个具有制度性冲突色彩的领域，而只有当司法和立法部门都给予了一定程度的许可时，总统的行动才有可能变为一种真正的特权。

对于近年美国总统制的发展走向，贝利教授认为里根、老布什和克林顿总统任期内，虽然总统们也非常依赖于行政权力，并希望扩充行政权，但是美国总统们实际拥有在手的行政权还是不及前水门时代（pre-Watergate）时那样的大，同时尤其不及2000年以后小布什与奥巴马总统时代行政权的壮阔强盛。

贝利教授认为这不是一个单纯的“民主党与共和党执政风格不同”式样的问题，而是在不同历史时段呈现不同的总体样态。也就是说，我们今天观察到的特朗普总统势力的强大，其实一定程度上也是在2000年后小布什、奥巴马总统制样态积累的基础上延展而来。在贝利教授看来，唯有准确把握政治史发展长时段的趋势，才能避免片面的想当然的归因法。

总结贝利教授的看法，我们可知：1，美国总统职务的确可以拥有一些行政部特权；2，这些特权也的确独立于宪法框架与宪政秩序之外；3，总统甚至可以通过型塑公共意见来巩固这些特权；4，但是这些特权的行使最终将受到人民的裁断，并且在日常政治生活中受到来自国会的牵制。

应该说，贝利教授对于美国总统制的理解是比较恰如其分的。正是在这个层面，我们能够观察到美国参议院限制约束特朗普的关税权力并非无的放矢。也同样是在这个层面，我们可以说今年的中期选举和2020年的大选将会是美国普通民众对特朗普政策进行集体裁断的重大历史时刻。

参考文献与延伸阅读：

http://blog.teachingamericanhistory.org/2013/01/02/interview-prof-jeremy-bailey-author-of-thomas-jefferson-and-executive-power/

李海默：杰弗逊与麦迪逊的不同理路，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1500373

李海默：杰弗逊眼中的总统权力，http://www.thepaper.cn/baidu.jsp?contid=1476941

http://teachingamericanhistory.org/library/document/thomas-jefferson-and-executive-power/

http://www.libertylawsite.org/book-review/command-or-persuasion/

http://www.libertylawsite.org/book-review/creating-the-american-presidency/

注：

贝利（Jeremy Bailey）教授是美国波士顿学院（Boston College）政治学博士，美国政治学会E.E. Schattschneider奖励获得者。现任美国休斯顿大学政治科学系正教授，休斯顿大学托克维尔论坛（Tocqueville Forum on American Ideas and Institutions）主管，休斯顿大学荣誉学院Phronesis项目主管，美国政治学会（APSA）美国政治思想分会（Section 47）副主席。已出版专著数部（其中两部独力完成的著作已由剑桥大学出版社出版），为美国政治思想研究和美国总统制研究领域颇富知名度的中生代专家学者。

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