雁默：政治算计下的“一个城市，两个人间”

【文/ 观察者网专栏作者 雁默】

一个城市的没落，原因可能是赖以维生的产业萧条，或者是另一个邻近新城市的兴起，通常脱离不了经济因素，跌为台湾第三大城市的高雄市就是如此。这个民进党执政超过20年的城市，还有一个凸显其破败的重要观察面向: 行政区重划。

台湾现在所谓的“六都”，来自于马英九执政时期的行政区重划政策。高雄市原本就是“直辖市”，在行政区重划里，将原高雄市(简称原高市)与原高雄县(简称原高县)合并成一个幅员人口更大的城市。政策初衷是让城市的行政与财政独立，让城市发挥区域火车头的作用，提高竞争力，缓和区域发展失衡的问题。

由于行政区重划直接牵涉到地方政治结构与利益，问题相当复杂，在此我们先将题目限缩在高雄县市合并的具体问题，看一个城市，两个人间。为求简单明了，我用几个关键字来引导内容。

八年与五亿

高雄市六龟区某山区道路于2009年遭风灾土石流所毁坏，至今八年，市府尚未修复完成。由于直接切断了前往温泉观光区的路以及农作物运输干道，所以当地业者与居民八年来都积极恳求市府修路，但诉求未果。这可不是一般乡间，而是台湾大都会，何以一条路修八年修不好？

市府的回答是，此山区地质脆弱，修复工程设计复杂，需要的资金庞大，但多年请求“中央”在工程技术与资金上提供协助未果。

五亿新台币是大钱吗？高雄县市已合并，公务人员与预算都已大幅增加，为何还要向“中央”要钱？同样一个高雄市府与市长，“中央”与地方合作投资超过300亿的资金打造一个多功能经贸园区，怎么修一条山路八年修不好，原因还是太贵？再者，高雄市举债了2500亿，却为了区区5亿向“中央”要钱？

19倍与2倍

原高县的幅员面积大约是原高市的19倍，但原高县人口126万，原高市人口151万，一个地广人稀，一个人口稠密。另外，原高县能分配到的预算31.4亿，原高市则为16.6亿，一个幅员超过19倍的地区，预算只有2倍。也就是说，即便县市合并成一个大城市，在高雄市内仍有市区与乡间之分。

前面所提的多功能经贸园区，是高雄市最重大的经济建设，但地理位置仍在原高市而非辽阔19倍的原高县。无论此经贸区设置于原高市的理由为何，其结果当然会使得原高市与原高县的差距拉大，违背了县市合并的初衷。

如此我们可大约明白为何一条山区公路修八年修不好，五亿也算大钱，因为它位于预算分配远小于原高市的原高县。六龟居民直接了当地告诉媒体，他们几个社区的选票数量加起来还远不如原高市里的一个“社区”，所以市府不会积极处理问题，预算也不能相比。

原高县的六龟区年度预算只有一亿六千万，原高市的三民区2亿4千万，小港区3亿1千万。人口虽不能相比，幅员却是好几倍。而这只是高雄市行政区发展不均的其中一个缩影。前高雄县长杨秋兴直言，高雄市政府没有把资源分配给原高县地区，因为人少票少，以选票考量市政建设。

20个与1个

高雄市不但经济发展各区落差大，攸关居民基本生活需求的资源落差也很大。以医疗条件为例，原高市某区大型医院有50种门诊科目，20位医师。六龟区卫生所则只有5种门诊科目与一位常驻医师。

一位医师，在偏乡可能一天只能门诊五位居民，在市区一天门诊五十位，所以在医疗资源的分配上必然不均。偏乡常驻医师不是每天都在，在辽阔的行政区里居民看诊的交通时间本来就比市区长，道路中断则又延长了往返医院的时间，有老年居民对媒体说，看个医生通常要花一天时间。

这原本是城市与乡村的基本差距，但我们在讨论的可是城市内部的事，而非城乡差距。

1800亿与0

充满争议的前瞻计划里的轨道基础建设，高雄市拿到全台最多的预算1800亿，所规划的轨道绝大部分在原高市行政区内。所以，城市里的偏乡，医师还是一个，居民往返医院还是要一整天。同样是高雄市民，有的地方可享受1800亿的捷运，有的地方修公路连5亿都拿不出来。

医疗资源差距大，教育资源差距也大，在城市里的“乡下孩子”，永远输在起跑点。媒体访问两个地区的小学生，市区孩子的梦想是做程式设计师，旅游节目主持人，偏乡孩子的梦想是运动员，美发师。虽然职业无贵贱，但同样都是高雄市的孩子，梦想却两极。

重点是，原高县年轻人多外移，跑到原高市找工作机会却发现，这里的年轻人也在外移。

直到媒体深入高雄曝光了差距，高雄市府才出来粉饰：高雄基础建设在原高县与原高市的比例是6:4，很用心在弭平城乡差距。至于那五亿的山区路…….还在向“中央”讨钱。

为何大家都要抢升级“直辖市”？

全世界发达经济体都没有像台湾这样，小小几分地搞六个大都会，连大陆都只有四个。其实，马英九原来的计划，是3都15县，只将台北县市合并，高雄县市合并，台中县市合并升格。但当时台北市，台北县，台中市都是国民党执政，民进党吵闹不休要争绿营县市升格，在马英九妥协下最后才变成六都。

为什么要抢升格？因为一般县市与“直辖市”在财政，人事职等，举债空间，公务员编制及权限上落差很大。简单讲，抢升格就是抢钱，抢粮，抢人。

“直辖市”与一般县市的差距在于：

1. “直辖市”市长可参与“中央行政院会”，等于是“内阁”成员，一般县市首长不行。

2. “直辖市”市长以下的一级主管，职等都比一般县市同职位的公职高，也就是薪水与权力较大。

3. “直辖市”的公务员编制增加约2000人，但原来的乡镇编制并没有精简，等于多养了很多公务员，意味着城市的人事成本激增。

4. “直辖市”能分到的“中央”预算更多。

5. 原来民选的乡镇市长，升格“直辖市”后变成市府官派的区长，意味着更容易掌控选举桩脚。

6. “直辖市”的举债上限更高，意味着市府若财政处理不好，市民可能要背更多债务。

故而在讨论县市合并升格的当时，舆论多预测此政策将衍生诸侯割据的局面，抗衡“中央”。后来的发展也的确如此。

这是马英九诸多政策里的重大错误，因为当大家都抢升格的时候，没升格的县市只会与“直辖市”差距更大。“直辖市”的扩大，形同地方诸侯，又使得“中央”更难管理地方，势力大增的地方首长得以利用政治筹码，威逼“中央”释出更多资源，与政治妥协。

于是，马英九养出了民进党的“储君”赖清德、镇党之宝陈菊，以及诸多台独中生代，并在2014年后，大幅铲除了国民党的地方根基。

其实当时舆论有很多反对城市升格的分析，但是两个政党基于各自的政治算计，少见地合作推动了这项政策。台北县由于独立升格，没有与台北市合并，问题较少。台中县市合并，由于资源分配勉强还算公平，城市经济也做得不错，所以问题也不大。但是南部的台南县市与高雄县市合并，问题就很大，因为这两个地方的城市资源投入，多倾向于能获取选票的门面工程。市民觉得市容变好了，收入却没增加。

扩大城市为何没有加速进步？

政党间因“直辖市”首长的党派立场，而衍生的政治消长问题，倒不是民众最需要关心的。我们必须追究的是，为何扩大城市规模，却没有加速进步？城市内的“城乡差距”依旧？

如果制度是官派地方首长，那么地方官权力财力的扩大，意味着政治责任也得随之提高，做不好就要被换掉。但台湾的制度是民选地方首长，故而地方官势力变大，只需要将多数资源投入选票较多的地区，连任机会就大(这就叫做政策买票)，做不好也可能长久执政。陈菊，就是活生生的例子。

即便不考虑选票，纯从经济面来看高雄市的发展，此地无疑是要靠工业维持城市发展的地方，但原高县几乎都是农业区，投入基础建设的回收效益比较低，故而还是要回头让属于工业区的原高市来养比它大19倍的原高县。

原高市在1980年代是靠着高雄港与加工出口业发展的富有城市，但后来大陆沿海港口兴起，加工出口业外移，民进党执政20年没有相应的经济对策，所以没落至今。马英九时期，陈菊前往大陆推销的是农产品，高雄市还靠大量的陆客观光财，尚不足以填满她的“面子工程”所造成的财务黑洞。

这些面子工程明显是要打造一个文化观光都市，偏偏民进党夺了权之后，两岸关系恶化，斩断了最多金的陆客来源，使得此城市骤然消失了一大财源。而前债都还没解决，观光业就停摆，连原高市都极速面临萧条，哪还谈得上养原高县呢？

相较之下，原台中县本来就是工业区，所以城市经济还能维持正常运作，并吸收了大量的高雄市劳工。至于台南市，就与高雄市处境类似，连小小的虱目鱼产业都不保。

对比于陈菊、赖清德在政治上的扶摇直上，他们所治理多年的城市，却破败得很难堪，可见八年前政治算计下争取的城市升格，形同夺民财以垫高政治身价。

所以国民党参选人韩国瑜说“高雄又老又穷”，逼哭了不少高雄市民。

结语

城市升格的基础，用常识想也知道是在于经济发展，台湾内需市场太小，大都会区要有竞争力，都得靠对外贸易。高雄市的主要问题在于，大部分的投资都还没得到实质的进帐，就贸然与原高县合并，最后原高县没有得到任何好处，原高市还在不知道厂商来源的情形下，做庞大的基础建设，变成一个不知道何时能填满的财务黑洞。

幅员愈广大的地区，问题愈多，管理也愈复杂，若按照高雄市府的说法，原高县得到六成的建设资源，整个高雄市还如此破败，是否显示原高县拖累了原高市的发展？2500亿的举债，又倒底有几成分到了原高县？

那个高呼“九二无共识”的陈菊，权倾朝野，她在高雄市的部属现在许多都盘踞于“中央”，成为当朝新贵。

那断了八年未能修复的“直辖市”道路，足堪为台湾在选举民主下沉沦的铁证。

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