特色小镇引发冷思考，业界称失败是因为急功近利

【本文来自第一财经，文/邵海鹏】

特色小镇在全国掀起热潮之后，如今正在引起业界的冷思考。

在近日举办的2018特色小镇高峰论坛上，国家发展改革委发展规划司副司长周南称，在特色小镇的发展过程当中，成功的道路有一千条，失败的原因都是源于一个字，就是“急”。

她认为，要给未来留下一批在经济社会发展中能够发展重要作用，经得起历史经验的特色小镇。

党的十九大报告指出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。特色小镇建设正是新型城镇化战略的重要一环。2017年底，国家发展改革委等四部委《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》提到，科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容，合理借鉴其理念方法、精神实质和创新精神。

特色小镇的“浙江经验”

特色小镇从浙江起步。2014年10月，时任浙江省省长李强在参观全国首个云计算产业生态小镇——云栖小镇时，首次公开提及“特色小镇”概念。他指出：“让杭州多一个美丽的特色小镇，天上多飘几朵创新‘彩云’”。

2015年，特色小镇建设进入“快车道”。当年浙江《政府工作报告》将“加快规划建设一批特色小镇”列入重点工作。随后，浙江省出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，提出重点培育和规划建设100个左右的特色小镇。6月，浙江公布了首批37个省级特色小镇创建名单。

在全国形成了一股热潮之后，如今开始趋于冷静。2016年以来，国家发展改革委发布了两份文件，即2016年发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》和2017年12月四部委联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。

周南称，第一份文件在于指明方向，第二份在于规范和纠偏。这两份文件清晰指明了前两年特色小镇走过的路径。通过实践，各方面对于特色小镇的认识越来越清晰，越来越深化。

置于时代背景下，产业分工的细化、现代信息化的发达，才催生了特色小镇这一现象。浙江省社科联党组书记盛世豪认为，从小农到小商，再到小城镇，这清晰地折射出浙江的工业化路径。特色小镇正是浙江走向现代化进程中的创新举措。特色小镇能够从浙江走向全国，不仅是区域经济发展有推动的作用，更重要的是，特色小镇适应经济发展的新常态，也是现代化经济体系的重要形态。

浙江发展特色小镇的经验表明，“非镇非区”是发展特色小镇最大的一个特点。特色小镇不是行政单位，而是产业发展的载体；不是产业园区，而是企业协同创新合作共赢的社区；不是政府大包大揽的行政平台，而是以企业为主体、市场发挥作用、空间边界清晰的创业创新的空间。建设特色小镇，核心是发展产业，为产业的发展打造新的空间。

特色小镇的成功与失败

成功的特色小镇有哪些特点呢？

周南认为，首先都是遵循规律，不搞跨越阶段，不盲目追风。其次就是规划先行，无论是产业发展，还是空间规划，都做了精心谋划，富有特色。最后都是以人为本，注重基础设施和生活环境的配套，做到既重面子，也重里子，这才是成功的特色小镇。

对于浙江来说，特色小镇的发展，政府不是简单地给帽子，而是有标准，有要求，有检查，也有退出机制。这样严格的管理，使得成功率大大高于其他的地方。

不过，在地方调研的时候，她发现，特色小镇的发展，成功的道路有一千条，但失败的原因都是源于一个字，那就是“急”。有的是地方政府急，急于找到新的招商引资的名目；还有兄弟地区之间的互相攀比，使得心态着急。如果一个地方拿到了国家特色小城镇的帽子，其它地方没有，你有三个，我才有一个。相互攀比，作为政绩工程，出现心态上的急功近利。

还有的是企业家着急。企业在一个地方建特色小镇，急于获得资金、政策上的倾斜。特别是房地产的企业家，比如小一点的地产商，在前两年比较困难的时候，正在困惑不知道如何转型，他们觉得特色小镇可以有一番新的作为，至少可以先把地拿了。但他们却没有认真去研究，这个地方有没有适合发展的产业，企业做这个项目有没有盈利的能力，盈利模式是什么。

对于地产化严重的特色小镇，周南认为，要是这些现象任其泛滥，危害很大。就特色小镇这个地方，引进房地产商，搞了房地产开发，把配套做进来，地价抬起来，这个地方失去了原来的竞争力。如果弄得跟大城市一样，为什么人家不留在大城市呢？同时，小镇建设起来比较容易，而且建设起来也很快，但是建设完以后，如果没有一定的黏性把人口和企业留在这里，最终会是一堆烂摊子。除去经济实力比较强的地方，那些经济实力不够的地方，大量依靠政府举债，或者说政府投资平台来融资，来建设特色小镇，将会留下了债务风险。

今年3月，国家发展改革委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中表示：对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇，开展定期测评和优胜劣汰。这意味着已公布的499家特色小镇部分面临被淘汰风险。其中增加政府债务风险、房地产化倾向严重等五种类型的小镇淘汰风险最大。

企业主导 杜绝政府大包大揽

特色小镇发展至今，已经3年多的时间。除了考虑“生”，还要考虑“活”。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长冯奎称，在将特色小镇规划建设出来以外，还要考虑如何优化治理模式，推动其如何可持续发展下去。

在国外的多次考察，冯奎谈到，在美国，特色小镇的治理模式是政府做好服务工作，最重要的是依靠市场机制进行运作，特别注重为小镇居民提供很好的服务，满足其生活需要。在欧洲，地方政府强调规划的管控，由行业协会或专业化的组织机构来进行规划。实际上，在西方国家，政府、行业组织和市民这些多元主体之间构建很好的关系。

至于日本和韩国，无论是韩国的新村运动，还是日本的“一村一品”，都非常强调政府强力调控的职能，重视发挥立法、规划的作用，并且还提供专门的资金支持。这是由于他们处在追赶式的发展阶段，特别是为了解决乡村衰落的问题，中央政府出台了很多带有强制性的政策，更加全面具体地推动特色小镇或者是乡村的发展。值得关注的是，日本和韩国非常注重将发展的重心转移到小镇或者是村庄居民身上，通过提高居民素质的方式，来促进小镇的发展。

当前，在探索具有中国特色的小镇治理模式中，中国也面临一系列问题。冯奎提到，比如政府的边界如何划定。在不同的经济区域、不同的小镇，政府承担的作用有很大不同，不能采取一刀切的模式。政府起到一个什么样的作用，这对于不少地方政府是一个困惑，应结合不同的情景、区域，不同的发展阶段、水平，予以进一步的明确。其次，社会资本的进入不足。有的地方社会资本的力量没有大到足够支撑特色小镇，政府也要赤膊上阵，动用政府的下属平台做多方面的前期投资，往往带来后期债务风险和不可持续发展的问题。

那么，特色小镇究竟该怎么走呢？浙江省发展改革委副主任翁建荣提到， 应该严格按照习近平总书记在2015年批示当中的“四个做到，四个杜绝”来做一些冷思考。具体来说，高质量、高水平推动特色小镇发展，就要“做到因地制宜，杜绝一轰而上；做到各具特色，杜绝千镇一面；做到以人为本，杜绝形象工程；做到企业主导，杜绝政府大包大揽。”

今年4月，浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室印发了《浙江省特色小镇创建规划指南（试行）》，这是全国首个针对特色小镇创建规划工作出台的专项指导性文件。由于先行发展，浙江已经促生了特色小镇的新经济发展。据翁建荣介绍，浙江三年来省级创建小镇累计投资3150.6亿元，培育小镇两年来累计完成1114.8亿元；第二是培育新的税收，三年省级创建小镇累计产生税收605.1亿。其中2017年产生384.9亿的税收，同比增长66.8%；第三是催生了新的发明，特色小镇因创新而生，2017年省级创建小镇拥有专利发明2.7万件。