国家发改委发文要求降低重点国有景区门票价格
国家发改委网站6月29日消息，发改委近日发布关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见，指导意见明确了两阶段目标。其中2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效。国家发展改革委将督促各地进一步明确具体目标、重点任务、时间节点，在今年“十一”黄金周旅游高峰之前，切实降低一批重点国有景区偏高的门票价格。
以下为通知全文：
国家发展改革委关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见
发改价格〔2018〕951号
各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局：
为贯彻落实中央经济工作会议和《政府工作报告》精神，促进旅游业高质量发展，现就完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格提出如下意见。
一、重要意义
完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格，是加快发展全域旅游，推动景区及旅游业实现持续健康发展的重要举措。近年来，各级政府有关部门加强景区门票价格监管，对遏制门票价格过快上涨发挥了一定作用，但门票价格管理和定价机制中的深层次矛盾问题依然存在。一些地方过份依赖门票经济，门票价格“额外负担”过重问题突出；现行价格机制对不合理定价行为有效约束不够，定价科学性、规范性亟待提高，导致部分重点国有景区门票价格水平被不断推高，一定程度上抑制了旅游消费增长，不利于发展全域旅游和旅游业转型升级。
风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等公共资源为全民共有，是弘扬传统文化、加强爱国主义教育、保护生态环境的重要载体，依托这些资源建设的国有景区具有较强的公益属性。完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格，有利于理顺国有景区功能定位，加快构建充分体现社会效益、社会效益和经济效益相统一的国有景区运营管理体制机制；有利于优化旅游环境，积极解决人民群众关心的问题，充分释放旅游消费需求，更好满足人民美好生活需要；有利于推进旅游业供给侧结构性改革和高质量发展，推动旅游业加快由门票经济向产业经济、小众旅游向大众旅游、景点旅游向全域旅游转型升级，形成旅游业供给结构优化和总需求稳步扩大的良性循环。
二、基本原则和主要目标
（一）基本原则
坚持公益导向。坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，秉持旅游为民、旅游惠民理念，以逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担为门票价格改革取向，将游客付费范围限定在所享受的景区服务，充分体现公共资源建设的国有景区公益属性，促进大众旅游消费，增强人民群众获得感、幸福感。
坚持科学定价。加强国有景区门票定价制度建设，以规范成本构成为核心，建立主要补偿景区服务和生态环境保护合理成本并适当反映景区价值的价格形成机制，推动政府和景区价格行为科学化、规范化。
坚持有序推进。综合考虑各地区经济社会发展水平及景区规模等级差异，区分景区不同经营管理模式，因地制宜，分类施策，分批推进，加快清理门票价格中的不合理负担，逐步创造条件推动国有景区门票价格回归合理区间。
坚持公开透明。推行国有景区门票价格管理程序公开、决策公开、结果公开、执行公开及景区收支情况公开，接受社会监督。
（二）主要目标
2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格任务取得明显成效。到2020年，以景区合理运营成本为基础，科学、规范、透明的国有景区门票价格形成机制基本健全，对促进景区持续健康发展、推动旅游业高质量发展的作用明显增强。
三、完善国有景区门票价格形成机制
对利用公共资源建设的国有景区，以补偿合理运营成本、保持收支总体平衡为改革方向，完善门票价格形成机制，明确定价成本构成、规范定价程序、加强收支监管，提高定价科学性、监管有效性。
（一）合理界定成本构成。实行政府定价管理的景区，门票定价成本应严格限定在景区游览区域范围内维持景区正常运营所需的合理支出，主要包括：（1）自然、文化遗产等资源保护支出；（2）为游客提供基本游览服务所发生的设施运行维护、人员薪酬、财务费用等方面的成本支出；（3）为游客提供基本游览服务所需的固定资产折旧。景区支出中依法应由各级政府承担部分，以及与景区正常运营无关的支出，不得计入景区门票定价成本；各级政府提供的补贴和已通过单独收费补偿部分，以及景区特许经营收入，应冲减景区门票定价成本。
（二）创新价格管理方式。各地区可根据景区实际情况，对其门票价格实行政府定价或政府指导价。季节性较强的景区，可分别制定淡季、旺季门票价格，引导客流均衡分布，淡旺季票价应保持合理比价关系。对实行政府指导价的景区，可以采取价格上限管理方式，允许景区经营管理者在不超过政府规定上限价格的范围内，根据旅游市场供求状况自主确定具体价格水平。景区在政府指导价范围内调整具体价格水平、淡旺季票价执行时间等，应当提前3个月向社会公布，并抄报价格主管部门。
（三）严格履行政府定价程序。制定实行政府定价管理的景区门票价格，应当严格按照《政府制定价格行为规则》（国家发展和改革委员会令第7号）等规定，履行定价成本监审或成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出价格决定并及时向社会公告等程序。对以外地游客为主的景区，可通过网络公开征求意见或创新价格听证方式，广泛听取意见建议。景区经营管理者拒绝提供成本监审或成本调查所需资料，或者提供虚假资料、不完整提供资料的，定价机关可以中止成本监审或成本调查、按照从低原则核定成本。降低景区门票价格可按有关规定采取简易程序。景区实行免费开放的，应及时向社会公告，不需履行其他定价程序。
（四）建立定期评估调整机制。门票价格制定后，价格主管部门应当对门票价格执行情况进行跟踪调查和监测，每3年进行一次评估，重点评估景区游客数量变化、运营成本变动、收支节余等情况，以及社会各方面对门票价格的意见，根据评估结果及时调整门票价格。鼓励引入第三方机构开展评估。
（五）加强景区收支监管。加强景区门票收入及其他各类收入、支出监管，保证景区收入主要用于景区运营所需合理支出。鼓励有条件的地方探索建立国有景区运营状况、收支信息公开制度，主动向社会披露相关信息，提高价格相关信息透明度。
（六）规范景区价格行为。所有景区应严格落实明码标价规定，在其网站、收费场所等醒目位置公示门票价格及游览服务内容（含优惠门票价格及优惠对象、优惠条件等），以及单独收费的相关服务等价格；设有通票、联票的景区，其通票、联票价格及游览服务内容也应一并公示，通票、联票价格应低于各单项门票价格之和，不得强制购买通票、联票，保障游客知情权、选择权。不得区别本地外地游客设置两种门票价格。除法律法规明确规定外，各地区、各景区不得将各种门票、游览服务、保险等捆绑销售，不得价外加价或强制代收其他任何费用。
（七）加强景区门票价格监管。各地区有关部门要持续加强对景区门票及游览服务价格的监管，及时依法查处景区不按规定明码标价、不执行优惠政策、擅自涨价、通过捆绑销售变相涨价等违法违规行为。各级价格主管部门应会同有关部门，建立健全景区价格失信惩戒机制，将景区不执行国家价格政策，有令不行、有禁不止，以及通过大额回扣争抢客源等扰乱景区价格秩序行为，作为景区及其主要负责人不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。
四、降低重点国有景区门票价格
各地区要按照本指导意见关于完善价格形成机制的原则要求，以认真开展定价成本监审或成本调查、纠正违规不合理收支行为为抓手，确保2018年降低重点国有景区门票价格工作取得实效。
（一）突出重点。各地区要以利用国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家公园等公共资源建设，旅游景区质量等级评定为5A级，且现行价格水平较高的国有景区为重点，科学制定方案，切实降低偏高门票价格，并积极推动4A级及以下国有景区降价。对社会反映集中、“高定价大折扣”等问题突出的景区，要进一步加大降价力度。
（二）抓住关键。各地区应重点围绕当前景区门票价格管理中存在的突出问题，认真开展定价成本监审或成本调查，加大景区正常运营所需以外不合理支出的清理力度，相应降低门票价格。重点清理规范地方政府有关部门在全国政府性基金目录清单、中央及地方行政事业性收费目录清单之外，违规向景区或通过景区门票向游客收取的政府性基金、行政事业性收费；地方政府有关部门或其授权管理单位在法律法规明确规定以外，以各种形式、名义参与景区门票收入或经营利润分成，将景区门票收入用于景区以外设施建设运行维护，或将景区门票收入用于补充地方财政收入等。
（三）分批推进。各地区要尽早制定降低重点国有景区门票价格的工作方案，明确具体目标、重点任务、时间节点，成熟一批、实施一批。对于受客观条件限制，降价难以一步到位的景区，以及短期内拟先走一步实施降价的景区，要提出分步到位的方案并严格落实。各地区应确保于今年9月底前降低偏高的重点国有景区门票价格取得明显成效，鼓励各地区根据实际情况，加快工作进度。各省（区、市）价格主管部门要认真总结降价工作取得的成效和问题，形成书面材料，于2018年11月底前报送国家发展改革委。
五、保障措施
（一）提高认识、压实责任。地方政府对降低重点国有景区门票价格承担主体责任。各省（区、市）价格主管部门应当会同有关部门，在当地党委、政府统一领导下组织实施完善价格形成机制、降低重点国有景区门票价格工作。各地区有关部门要进一步提高认识、统一思想，增强责任感和主动性。部门主要负责同志是第一责任人，要亲自抓，分管负责同志要全力抓，层层抓落实，确保按时按质完成。
（二）加强协作、务求实效。各地区要建立降低重点国有景区门票价格工作协作机制，及时研究解决存在的问题。要认真开展定价成本监审或成本调查，科学测算制定降价方案。要进一步加强旅游市场秩序整治，持续做好价格监督检查。各有关部门要加强政策联动，优化政策组合，确保平稳实施。各地区不得避重就轻、流于形式、敷衍搪塞；不得明降暗升，在降低门票价格同时，提高景区内交通运输等其他游览服务价格，变相增加游客负担。
（三）强化督导、狠抓落实。各地区要建立健全定期调度督导制度，加强督察问效，及时评估工作进展情况，查找不足，改进工作，确保不折不扣完成预期目标。充分发挥典型引导和社会监督作用，推广先进经验做法；对工作进展滞后的，要及时督导，限时推进，加快落实。国家发展改革委将会同相关部门全程跟踪各地区降低重点国有景区门票价格工作进展情况，定期通报。对有令不行、进展迟缓的地区，组织专项督查。
（四）加强宣传、回应关切。各地区、各有关部门要加强政策宣传解读，重点宣传完善景区门票价格机制、降低重点国有景区门票价格对拉动旅游消费、推动全域旅游发展、促进旅游业高质量发展的重要意义，以及取得的成效和典型经验，及时回应社会关切，为开展工作营造良好舆论环境。
延伸阅读：国家发展改革委价格司有关负责人就完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格答记者问
近日，国家发展改革委印发了《关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见》（以下简称指导意见）。就社会各方面关心的问题，记者采访了国家发展改革委价格司有关负责人。
问：请介绍一下指导意见出台背景和现实意义。
**答：**当前，随着城乡居民收入增加，我国旅游需求快速增长，旅游业发展呈现出消费大众化、需求品质化、竞争国际化趋势，已成为发展经济、增加就业和满足人民日益增长美好生活需要的支柱产业。景区是发展旅游业的重要资源和依托，景区门票价格直接关系人民群众切身利益，是社会关注的热点。近年来，各级政府有关部门加强景区门票价格监管，对遏制门票价格过快上涨发挥了一定作用，但门票价格管理科学性、规范性仍有待提高。从深层次看，一些地方仍过于依赖门票经济，部分重点国有景区门票价格“额外负担”过重，推高了价格水平，成为旅游经济发展的制约因素。去年底召开的中央经济工作会议和今年《政府工作报告》对降低重点国有景区门票价格提出了明确要求。为贯彻党中央、国务院决策部署，针对门票价格管理中存在的突出问题，国家发展改革委深入开展调查研究，听取相关部门、地方、景区和旅游消费者意见，并在委门户网站开设“我为建立完善重点国有景区门票价格机制建言献策”专栏，问需于民、问计于民，在此基础上形成了指导意见。
完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格，有利于理顺国有景区功能定位，加快构建充分体现社会效益、社会效益和经济效益相统一的国有景区运营管理体制机制。风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等是全民所有的公共资源，既具有经济属性，也有较强的社会属性、生态属性。利用这些公共资源建设的景区应该为全民提供服务，应当充分体现社会效益、坚持社会效益和经济效益相统一。要扭转一些景区过度追求经济效益，重开发、轻保护，忽视社会效益和生态效益的局面，逐步向更加注重社会属性、生态属性转变，回归公共资源景区的本质。
完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格，有利于优化旅游消费环境，充分释放旅游消费需求，更好满足人民美好生活需要。2017年，我国人均出游次数3.7次，与世界发达国家人均出游7次相比，仍有很大的增长空间。国家统计局的一项调查显示，认为当前国内景区门票价格“太高”或“偏高”的占72.3%。近年来，一些知名景区游客人数已经开始下降，越来越多的人用脚投票，表明高票价已经制约影响了我国旅游消费的增长，成为迫切需要解决的问题。
完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格，有利于推进旅游业供给侧结构性改革和高质量发展，推动旅游业加快由门票经济向产业经济、小众旅游向大众旅游、景点旅游向全域旅游转型升级，形成旅游业供给结构优化和总需求稳步扩大的良性循环。满足14亿人口大国的旅游需求，必须要有大视野，开辟更广阔的发展道路，不能局限在门票经济上。不少地方已经有了成功经验。如浙江省衢州市，以全域旅游理念为指引，通过尝试开展免收景区门票旅游活动，使当地旅游业逐渐摆脱门票经济依赖，朝着做精产品、做优服务、做长产业链的方向发展。2017年，全市旅游总收入449.4亿元，同比增长达25.6%。13个景区实现旅游服务、纪念品销售等收入28.1亿元；免费日期间，旅行社的游客地接量同比增加46.8%、接待天数增加42.5%，餐饮行业、星级以上宾馆客房营业收入分别增长48.1%和48.9%，全市民宿床位突破4.5万张，并涌现出一批标杆性精品民宿，地方特色商品销售也得到了明显增长，初步实现了景区与旅游相关行业协调发展，走出了大旅游发展的新路子。
问：完善国有景区门票价格形成机制的总体思路、目标是什么？
答：完善国有景区门票价格形成机制总体思路是：一是坚持公益导向。风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等公共资源为全民共有，依托这些资源建设的国有景区应该充分体现社会效益、坚持社会效益与经济效益相统一。推进门票价格改革必须坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，秉持旅游为民、旅游惠民理念，按照逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担的取向，充分体现公共资源建设的国有景区公益属性。二是坚持科学定价。加强国有景区门票定价制度建设，改变过去用行政命令禁止价格上涨的工作方式，不搞行政命令式“一刀切”，而是通过建立健全主要补偿景区服务和生态环境保护合理成本并适当反映景区价值的价格形成机制，规范政府和景区行为来管理价格。三是坚持有序推进。当前，各地区经济社会发展水平、景区规模等级都存在一些差异，完善国有景区门票价格形成机制需要区分景区不同经营管理模式，因地制宜，分类施策，分批推进，逐步创造条件推动门票价格回归合理区间。四是坚持公开透明。要加快推行国有景区门票价格管理程序公开、决策公开、结果公开、执行公开及景区收支情况公开，接受社会监督。
指导意见明确了两阶段目标。2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效；到2020年，要基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。
问：完善国有景区门票价格形成机制有哪些具体举措？
答：主要包括7个方面的措施：
一是合理界定门票定价成本构成。将门票定价成本严格限定在景区游览区域范围内直接为游客提供基本游览服务所发生的设施运行维护、人员薪酬、财务费用、固定资产折旧等方面的成本支出，以及自然、文化遗产等资源保护支出。通过明确门票价格合理构成，逐步剥离门票承载的“额外负担”，推动国有景区形成合理门票价格。
二是创新价格管理方式。由各地区根据实际，对不同国有景区门票价格分别实行政府定价或政府指导价；季节性较强景区可实行淡、旺季门票价格，引导客流均衡分布；实行政府指导价的景区可采取价格上限管理方式，允许景区经营管理者在不超过政府规定上限价格的范围内，根据旅游市场供求状况自主确定具体价格水平，具体执行时应提前3个月向社会公布。
三是严格履行政府定价程序。政府制定景区门票价格，应当依法履行定价成本监审或成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出价格决定并及时向社会公告等程序。对以外地游客为主的景区，通过网络公开征求意见或创新价格听证方式，广泛听取意见建议。
四是建立定期评估调整机制。门票价格制定后，每3年进行一次评估，根据景区游客数量变化、运营成本变动、收支节余等情况，以及社会各方面意见，及时调整门票价格。
五是加强景区收支监管。加强景区门票收入及其他各类收入、支出监管，保证景区收入主要用于景区运营所需合理支出。鼓励有条件的地方探索建立国有景区运营状况、收支信息公开制度，提高价格相关信息透明度。
六是规范景区价格行为。景区应严格落实明码标价规定，在其网站、收费场所等醒目位置公示门票价格及游览服务内容，保障游客知情权、选择权。禁止捆绑销售、价外加价或强制代收其他任何费用。
七是加强景区门票价格监管。依法查处景区价格违法违规行为。建立健全景区价格失信惩戒机制，将景区扰乱价格秩序行为，作为景区及其主要负责人不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。
问：今年如何在推动降低重点国有景区门票价格上取得明显成效？
**答：**当前，部分重点国有景区门票价格偏高，很重要的一个原因是成本构成不合理、不规范，承担了一些“额外负担”。要坚持问题导向，瞄准突出问题，以开展定价成本监审或成本调查、纠正违规不合理收支行为为抓手，以知名度较高、社会影响较大的国有景区为重点，努力在降低重点国有景区门票价格上取得实效。一是突出重点。以利用国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家公园等公共资源建设，旅游景区质量等级评定为5A级，且现行价格水平较高的国有景区为重点，降低偏高门票价格，并积极推动4A级及以下国有景区降价。二是抓住关键。围绕解决门票价格“额外负担”重这一突出问题，加大对地方、景区违规不合理收支行为的清理规范力度，既相应降低门票价格，又保证景区正常运营。
国家发展改革委将督促各地进一步明确具体目标、重点任务、时间节点，在今年“十一”黄金周旅游高峰之前，切实降低一批重点国有景区偏高的门票价格。
问：降低重点国有景区门票价格，会对景区运营产生什么影响？
**答：**通过建立健全机制推动降低重点国有景区门票价格，是以景区合理运营成本为基础，重点剥离景区承载的“额外负担”，包括不合理的政府收费收入等，规范价格行为，相应降低门票价格。因此，不影响景区正常运营。随着景区门票价格的下降、游客数量增加，景区总的门票收入并不一定会减少，还有可能会增加。同时，景区运营管理者要积极适应旅游业高质量发展要求，转变发展思路、模式，提升经营管理效率，丰富旅游产品，通过提升服务质量、提供更多增值服务吸引游客，逐步降低对门票的依赖，更好实现景区持续健康发展。
问：如何保障完善国有景区门票价格形成机制，降低重点国有景区门票价格工作落实？
**答：**当前，我国景区实行行业指导、属地管理，利用公共资源建设的国有景区门票定价权也在地方。完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格工作主要由各地负责落实。为保障工作取得实效，国家发展改革委将加强对各地工作的督促指导，具体有四个方面措施：一是明确地方政府对降低重点国有景区门票价格承担主体责任。要求各省级价格主管部门进一步提高认识、统一思想，在当地党委、政府统一领导下，增强责任感，明确责任人，层层抓落实。二是要求各地建立工作协作机制，认真开展定价成本监审或成本调查，科学测算制定降价方案，加强旅游市场秩序整治，持续做好价格监督检查。有关部门要加强政策联动，优化政策组合，确保平稳实施。三是要求各地加强督察问效，及时评估工作进展情况，查找不足，改进工作，确保不折不扣完成预期目标。国家发展改革委将全程跟踪各地工作进展情况，对有令不行、进展迟缓的地区，组织专项督查。四是要求各地区、各有关部门要主动加强政策宣传解读，及时回应社会关切。
指导意见特别强调，各地区降低重点国有景区偏高门票价格不得避重就轻、流于形式、敷衍搪塞；在降低门票价格同时，不得提高景区内交通运输等其他游览服务价格，变相增加游客负担。