扬之：欧盟峰会——2015年难民潮的政治“后遗症”

【文/ 观察者网专栏作者 扬之】

欧盟峰会正在布鲁塞尔举行，移民与改革议题是重中之重。

此前在欧盟有关移民政策改革的争论中，正在申请加入欧盟的弱小国阿尔巴尼亚发出了“振聋发聩”的声音。总理拉马（Edi Rama）在接受德国《图片报》采访时表示：“我们永远不会接受成为欧盟的难民营，哪怕这是我们入盟的条件。”他原则上反对将那些绝望的人当作无人肯要的“有害垃圾”那样随处扔弃。

2015年夏末，默克尔一挥手，德国国门洞开，欧盟外部边境如同虚设，内部边境本就不存在，上百万难民纷纷涌入。一场“人道灾难”很快变成“难民危机”。

开始，许多德国人对难民伸出援手，场面感人。默克尔本人被难民比作“圣特雷萨修女”（Mother Teresa），德国人也尊称（戏称？）其为“默妈妈”（“Mutti”）。

但是，也有很多人从一开始就对德国当时表现出来的超乎寻常的“欢迎文化”（Willkommenskultur）持观望和怀疑的态度。倒不是因为他们质疑德国人的善良，而是这种“性情展露”既不太符合德国人固有的性格，也缺乏有据可查的传统记录。

因此，在过去的三年里，“欢迎文化”在轰动一时后渐渐退出人们的视野，但“难民”这个“话题”和“难题”，却一直悄然改变并持续影响着德国乃至欧盟的政坛。

勒夫与默克尔，图片来源见水印

内部“后遗症”

在去年9月的德国大选中，现在联合执政的联盟党（Union）和社民党（SPD）都在不同程度上因其难民政策受到选民的“惩罚”；排外的右翼民粹势力“德国选项党”（AfD）首次进入议会则一跃成为第三大党。

可以说，没有“难民潮”，便没有默克尔的难民政策；没有默克尔的难民政策，传统政党也不会在选举中经历“滑铁卢”。

基社盟（CSU）与默克尔领导的基民盟（CDU）是“姐妹党”。两党在全国大选中联合参选，在联邦议会中同属一个议会党团（Bundestagsfraktion），但在财务、组织和纲领上却彼此独立。

在德国的政治版图中，两党约定了明确的界限：基社盟只局限在巴伐利亚州，而基民盟则活跃在联邦德国的其他15个州。也就是说，基民盟即便丢失若干州，也不至于伤筋动骨，但基社盟却无法失去自己唯一赖以生存的家园，每一次选举其实都是一场生存之战。

“选项党”的崛起和强大，让原先在德国政治光谱中一直处于右翼的基社盟有了生存危机感。去年联邦大选前，基社盟已感到处境不妙，认为最大“隐患“就是默克尔偏左（社民党化）的难民政策。

因此，基社盟党魁泽霍费尔（Horst Seehofer）和基民盟主席默克尔之间在是否应该给难民人数设定“上限”的问题上展开了激烈的辩论。前者咄咄逼人，誓言若不设上限便不参与联合执政；后者“忍辱负重”，但在“上限”问题上却寸步不让。

最后，为了不影响大选，泽霍费尔让步，但心结并未解开。

大选结果证明，难民问题左右了选民的判断和选择：联盟党虽然保住了最大党地位，但支持率创新低。基社盟在巴伐利亚丢了9.8%选票，党内警钟长鸣。

今年10月14日，巴伐利亚将举行州选。基社盟担心自己未必能继续保持州议会中的绝对多数，在联邦新内阁中担任内政部长的泽霍费尔于是决定，在难民问题上再次向默克尔“发难”。

这次的争论点是：泽霍费尔主张，按照欧洲和德国的相关法律，遣返那些已在欧盟其他国家提交申请或被拒绝的难民，如果欧盟内依然没有统一的解决办法， 德国将单边遣返上述难民，不然政府将“失信于民”；默克尔则认为，难民问题是全欧盟面临的“重大挑战”，如果一国执意自行解决，将会严重激化欧盟内本已存在的矛盾，所以应该继续致力于“欧盟解决办法”。

两党互不相让，矛盾公开化，再次爆发信任危机。最后，还是泽霍费尔“妥协”，给默克尔两周时间，如果在月底的欧盟峰会前找不到统一的或多边和双边解决方案，他作为内政部长将下令实施遣返计划。

这与其说是“妥协”，不如说是“最后通牒”。

泽霍费尔，图片来源：wiki

默克尔暗示，如果泽霍费尔独行其事，危及到她的“定调权”或“拍板权”（Richtlinienkompetenz），她将不得不采取“必要”措施。面对被“炒鱿鱼”的威胁，泽霍费尔也很决绝地表示，如果总理对一位部长的工作不满意，那就解散联合政府。

就这样，经过“千辛万苦”后才诞生的德国新政府，在执政百日后即面临“一切从头来”的深度危机，联合政府中的社民党已公开表示将启动重新大选的准备工作。

默克尔虽然坚持寻找欧盟方案，但也知道自己不具备在数天内扭转乾坤的“法力”，所以争取在峰会前达成“多边”或“双边”共识。她的第一步就是寻找法国的支持，马克龙于是做了个顺水人情，在难民问题上力挺默克尔；默克尔则在欧元区共同预算问题上向巴黎做出重大妥协。

其实，马克龙在难民问题上一直就是支持默克尔的，柏林理论上不必付出“共同预算”上的妥协代价。关键是，这个妥协既不太符合德国三党的联合执政协议（Koalitionsvertrag），也未事先与社民党和基社盟进行商量。

对此，基社盟和社民党已要求召开联合执政委员会（Koalitionsausschuss）会议，估计届时各方又会争个面红耳赤。

真是一波未息，一波又起；旧争论未休，新矛盾再生。

姐妹党的“祸起萧墙”已产生明显的“副作用”：根据最新民调结果，基民盟和基社盟丢掉了两个百分点，拥护率仅为31%；百年老铺社民党只有18%的选民支持。也就是说，联合执政的三党的认可度已低于半数，仅49%。右翼民粹的“选项党”再次成为赢家，它与社民党的距离仅为两个百分点。

姐妹党的关系降至冰点：按照传统惯例，巴伐利亚州选时，基民盟主席每次都会亲自去巴州为姐妹党助威，参加当地的竞选活动。不久前从泽霍费尔手中夺过州长一职的基社盟“少壮派”领袖徐德（Markus Söder）决定打破这个传统。他宣布届时将邀请一位总理（Kanzler）来助选，但这人不是默克尔，而是奥地利政府首脑库尔茨（Sebastian Kurz）。

由此可见，姐妹党之间的不和谐大有向欧盟扩大蔓延的趋势。

外部“后遗症”

为了证明自己正在致力于“欧洲方案”（实质上是迫于内政压力），默克尔积极筹措，欲促成一次有关难民问题的“小型峰会”（Minigipfel）。

没想到，她在作第一次尝试时就碰了一鼻子灰：欧洲理事会主席图斯克（Donald Tusk）在被问及是否能邀请若干成员国前来赴会时表示不感兴趣。他的理由是，作为欧盟理事会主席，必须顾及所有28个成员国的利益和感受，所以目前会把精力投入到筹备月底的欧盟峰会上。他还表示，“难民问题”本身就是正式峰会的议题之一，不必在此前匆匆召开一个“小型峰会”。

幸亏有“老朋友”、欧盟执委会主席容克（Jean-Claude Juncker）赶来救火，不然默克尔还不知如何摆脱这份尴尬。在容克的召集下，16个欧盟成员国于上周日（6月24日）在布鲁塞尔参加了这次 “非正式工作会议”（informelles Arbeitstreffen）。

默克尔希望能达成某种双边或多边的“临时约定”（“Modus vivendi”），其实就是把欧盟无法解决的问题暂时转嫁给成员国（譬如德国和意大利）去自行解决。这下问题就来了：意大利内政部长、排外政党“北方联盟”的党魁萨尔维尼（Matteo Salvini）已经宣布不会接受德国遣返的难民，他说：“我们自己想遣送难民还来不及呢，怎么可能从德国那边接收难民？本届意大利政府只准备帮助意大利人。”

意大利则想利用这次会议大幅改变（radical change）欧盟的难民政策，为此，它提出了一个“十点方案”，其中包括彻底摆脱“都柏林公约”。根据该公约，难民必须在进入欧盟的第一个国家提出申请。这对意大利的确很不公平，因为它首当其冲。此外，在地中海被搭救的难民也不能全部交由“入境第一国”来处理，其他国家也应该承担义务。

罗马的这个建议当然很难被通过，但它显示了欧盟各国在难民问题上的立场非常分化，短时间内很难找到一个解决办法。

或许，奥地利年轻帅气的总理库尔茨（Sebastian Kurz）将成为唯一的赢家。他在2015年难民高峰期就是强化欧盟外部边界最坚定的拥护者。默克尔现在一再用“难民人数已经大幅减少”来证明自己当时打开国门的后果已经得到控制，实际上，这首先要归功于库尔茨当时不顾默克尔的反对，与巴尔干诸国独自决定封住了这条主要逃难路线。

这次临时会议的结果相当不堪：容克原先准备的一份最后声明草案被收回，与会者只做出一些原则性的表述之外，而未达成任何实质性的决议。默克尔除了感受到大家的“良好意愿”外，两手空空返回柏林。

图片来源：网页截图

欧盟正在告别人道主义？

在过去的两个多星期里，分别载有数百人的“水瓶座” 号（Aguarius）和“生命线”号（Lifeline）民间难民救援船，曾因欧盟多国拒绝入港而被困于地中海上。

马克龙指责罗马“玩世不恭和不负责任”，意内政部长萨尔维尼反唇相讥，认为一个向意大利遣送难民的国家没有资格说三道四；总理孔特（Giuseppe Conte）也表示：“他的政府不会接受别国虚伪的训教。”马耳他和意大利彼此之间也相互指责对方“不人道”。

欧盟在难民问题上本来存在严重分歧，最近又因上述“难民船”事件以及德国“联盟党”内的冲突公开化而再次出现分裂状态。

丹麦原来是一个开放包容的“样板国”，如今却成了欧洲最早实行最严厉难民政策的国家。6月初，丹麦政府决定将被拒绝的难民安置到境外的一个“荒蛮”之地，既所谓的境外“锚中心”（Ankerzentrum），并已开始与相关国家就此进行磋商。

目前，欧盟内大致有两种不同的难民问题解决方案：1）建立难民分摊机制。这派以默克尔、马克龙、西班牙新首相桑切斯（Pedro Sanchez）等为代表，还没有完全放弃人道主义。2）在境外或边境地区建立封闭的“锚中心”。这派以丹麦首相拉斯姆森（Lars Løkke Rasmussen）、欧洲理事会主席图斯克（Donald Tusk）、德国内政部长泽霍费尔等为代表。

而奥地利总理库尔茨近日来正在欧洲进行穿梭外交，先后约见了德国巴伐利亚州的州长徐德、意大利内政部长萨尔维尼、以及中东欧的“维谢格拉德集团” （Visegrad-Gruppe）成员捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克。目的是要筹建一个所谓的反移民“志同者轴心”（Axis of willing），从根本上改变欧盟的难民政策。

可惜， “轴心说”这个概念很容易让人联想到两个负面的历史人物和事件：1）希特勒的第三帝国与意大利日本建立的“轴心国”；2）美国总统小布什在“911”之后为发动伊拉克战争而组建的所谓“志同者联盟”（coalition of willing）。因此，此概念一出笼便受到舆论的质疑，使库尔茨的本意大打折扣。

很显然，库尔茨的计划直接针对马克龙和默克尔，他在会见巴伐利亚州长徐德时表示：“2015年打开边界的那些人应该庆幸奥地利与巴伐利亚、匈牙利、意大利之间如今还有边境检查存在，否则局面将更加糟糕。”

“维谢格拉德集团”四国已表示将抵制 “小型峰会”，认为这种做法违反欧盟的惯例。库尔茨对中东欧国家的立场表示理解，但愿意在难民问题上起某种“桥梁”作用。库尔茨之所以这么说，因为奥匈帝国在历史上曾与西欧和中东欧有过密切的传统关系，在两边都有一定的影响力。

的确，三年前的欧洲“难民潮”给有些人（如默克尔）带来“无尽”的麻烦，却也成就了某些人（如库尔茨）的崛起。在难民从中东前往欧洲的奥德赛（Odyssey）之路上，维也纳既是西欧的大门，也是巴尔干诸国的后盾。

至于 “维谢格拉德集团”的其成员国为何抵制分摊难民，原因很简单：他们看不惯“旧欧洲”的颐指气使。

冷战几十年中，这些前东欧国家在苏联老大哥的指挥棒下，尝够了失去民族独立性的滋味，所以，它们对“指派”、“指令”或 “外部压力”特别敏感和反感，对来之不易的自由与自决权非常珍惜。另外，这些国家经过艰难的转型期后刚刚开始恢复元气，正在提速发展，所以尚未做好与人分享得之不久的繁荣与富裕的准备。

希腊“欧元危机”爆发时，欧洲内部呈现出穷富欧洲之间的“南北对峙”；“难民潮”出现后，欧洲又暴露了新旧欧洲之间的“东西分化”。这无疑增加了欧盟处理难民危机的难度，统一的解决方案短期内恐难达成。

结语：当政治不再正确

2015年，政治决策的仓促和草率导致德国社会对难民的态度由“欢迎”、“理解”变为现在的“抵触”和“反感”。

由于失误主要来自政治决策层，加上难民问题又与“人道精神”有关，所以，对错误的反思和修正变得异常艰难，“政治正确”开始大行其道，舆论媒体对这个话题变得尤其敏感，不敢直言不讳。

2015/16年除夕夜，科隆发生大规模集体性侵事件。由于“政治正确”的因素，政府部门、执法机构和媒体舆论对罪犯和嫌犯有难民背景这个真相采取了“集体沉默” （Schweige-Kartell）的做法，怕被人说“歧视弱者”或“排外仇外”。

难民涉案这一真相被曝光后，各方虽然不得不承认难民参与了性侵，却又避谈另一个更大真相，那就是，西方在中东地区长期执行所谓“民主干涉主义”是导致难民潮的一个重要原因。

这两种做法对公众的知情权均贻害无穷，到头来，“政治正确”所要保护的弱势群体恰恰成了众矢之的，成了“正确”的牺牲品。说到底，“集体沉默”并非由难民引起和造成，而是德国社会过度解读和实践“政治正确”所致。

“政治正确”（political correctness）原本指在公众场合发表的言辞要尽可能地尊重和不侵犯弱势群体。应该说，这是一种人道和文明的方式。但这个善良和美好的初衷在现实中已渐渐沦为“政治虚无”和“政治虚伪”，使舆论和社会也变得越来越不真实。这也是欧美右翼民粹主义崛起的一个重要原因。

今天欧盟将举行正式峰会，其中一个重要的话题将是如何改革难民政策。鉴于目前各国的分歧很大，2015年难民潮的政治“后遗症”恐怕一时难以治愈。

今天的欧盟不仅站在一体化进程的十字路口，还正经历着“人道良知”的拷问。因为，这些日子里，美墨边境传来的无助和绝望的孩子哭声，以及地中海上两艘难民救援船的漂泊记，无一不是人道主义的悲剧。

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