周显坤：一场没有胜者的抗争，一个特朗普忘记的选前承诺
今天，看看君要就着特朗普总统悄悄忘记的一个承诺，讲一段美国城市的小历史。
1.特朗普为什么忘了这句选前承诺？
近来，特朗普总统在国际舞台上频繁活跃了起来。让人们忘记了他上任以来，高高举起、轻轻放下的不少国内承诺。
也许许多人都没注意，2016年特朗普在当选前有一句承诺，叫“We will rebuild our inner city” 我们要重建我们的内城。
“我们可以用希拉里在难民身上花的钱，来重建每个美国城市的内城，”
“特朗普将在8内内投资1000亿美元用于重建美国的内城基础设施“
在特朗普的2016年竞选胜利当晚，他的胜利演说中是这么说的：
“We are going to fix our inner cities and rebuild our highways, bridges, tunnels, airports, schools, hospitals. We’re going to rebuild our infrastructure, which will become, by the way, second to none, and we will put millions of our people to work as we rebuild it.”
“我们要整顿内城区，重建公路、桥梁、隧道、机场、学校和医院。我们要重建基础设施，它们将会变得无人能及。就在我们建设的同时，也能给数百万我们的人民制造就业机会。”
——特朗普大选胜利演说，2016.11.09
大概是因为美国旧城中心区的改造，跟我们中国人实在没有什么关系，所以中国研究者们往往遗漏了它。可是这个承诺，好歹是在特朗普的演说中跟废除奥巴马医保、修墙、大搞传统能源等国内改革计划放在一起的，可是很有分量的一个承诺哦。
我们都说，特朗普总统思路很像中国的县长，猛招商、搞基建，那怎么能少得了旧城改造，共同凑成一套拉动GDP三板斧？怎么就能忘了呢？
可以说“内城重建”，是特朗普上任以来最冷处理的选前承诺了。
分析了美国城市更新的前因后果之后，你就会明白，也许，特朗普并不是忘记了这个承诺，而是在美国当前环境下，这个承诺确实是进行不下去的。
2.1950年代，“市区重建”是如何塑造了众多美国大城市的主要形态
美国的大规模城市更新开始于1940年代的贫民窟改造。此后，1949年的“住房法”（Housing Act）启动了将重塑美国城市的“市区重建计划”（Urban Renewal Program）。该法案使联邦政府为城市提供资金，购买旧城区的土地，再把这些土地交给开发商建造新的住房。
1956年，“联邦公路援助法案”（Federal-Aid Highway Act）给州和联邦政府新建高速公路的控制权和收费权，使地方政府热衷于建快速路，许多快速路直通市中心，进一步推进了市区重建计划的应用。
市区重建计划所启动的大规模城市更新，最初效果显著，例如当时匹兹堡以市区脏乱和经济萧条闻名，1950年成为开展市区重建计划的首个大城市，随着匹兹堡旧城中心被拆除大半，改建为公园、办公楼、体育场，城市面貌明显提升。
在波士顿，几乎三分之一的旧城中心区被拆毁，重建为新的快速路、住宅区、商业区和新政府中心。
波士顿政府中心区更新前后对比（资料来源：BRA）
可以说，大部分美国中等城市的市中心面貌，是在1960年前后这一波大规模市区重建中确定下来的。
为什么在此之后，美国城市中心就变化不大了呢？ 为什么许多市中心变成了夜间无人敢去的地方，流浪者与黑帮的乐园？
3.1970年代，对市区重建的抗争换来了什么？
时近二十世纪七十年代，市区重建计划带来的负面效应越来越明显，比如一些大型开发项目造成了成熟社区割裂、居住隔离和“绅士化”现象。特兰大市区据称在1960年至1970年间因城市改造和高速公路建设减少了六万多人口。
对大规模市区重建计划的最早和最著名的批评，是简·雅各布斯1961年出版的《美国大城市的死与生》:
“当前城市改造所依托的经济运作模式就是一个骗局。该模式并不是像市区重建理论声称的那样，完全依靠公共财政投入，而是还依靠着从大批改造受害者身上压榨出的非自愿投入……城市的系统性剧变带来了社会断裂和不稳定因素，需要大笔的财政投入来应付，与之相比，些许新增税收实在是少得可怜。按规划进行的城市改造，其手段与最终结果一样凄惨”。
谷歌为雅各布斯制作的纪念banner
雅各布斯的观点在当时取得了巨大的反响，也是对美国市区重建计划的当头一棒。到了七十年代，与当时此起彼伏的民权运动相同步，许多大城市出现对了大规模市区重建计划的反对。在波士顿，社区活动家阻止了建设中的西南高速公路。在旧金山，市长阿利奥托在社区团体的支持下公开否认市区重建政策，并迫使联邦政府取消了穿过中心的快速路建设。
1970年代后，美国市区重建计划基本停滞。
此后，美国大规模的城市更新项目已经非常少见，这意味着投入到大城市的内城地区的资本持续减少，再与其他种族、阶层问题叠加，使得许多美国大城市的内城地区持续陷于老旧、破败甚至不安全的状态当中。
美国大规模城市更新饱受诟病的一点是“绅士化”——大量的贫困和居民和非裔、拉美裔居民被迁走的现象。
不过，“绅士化”的反面“内城塌陷”，似乎也不是一件好事。因为美国的基础设施和教育是划片维护的，当内城逐渐被这部分人群占据，收上来搞城市维护的税旧越来越少，中产与并非族裔的人群为了安全或者学区原因迁到郊区，只留下交不起税的穷人守着内城。
特朗普提出的“内城重建”的承诺，很大程度上就是为了争取这部分内城居民的选票，也许他已经成功了。
可是，如果特朗普真的要实施这个承诺，他将遇到如前辈们一样的困境：这些贫困和少数族裔的内城居民，既希望你来改造，又害怕自己因此被赶走，所以没计划时他们嚷着要改，真的旧改计划来临时，又会蜂拥起来游行反抗。
美国城市的内城，自此基本定格。
**4.**小结
（1）雅各布斯的理论应当怎么看？
从城市规划理论的角度，雅各布斯提出的街道之眼、多样性和步行街区的概念，是对柯布西耶代表的现代主义城市非常重要的批判和补充。这是她作为一名记者的身份带来的、深入生活的洞察力。
但是，雅各布斯的另一个身份是社会活动家。1960年代，纽约市一项投资十几亿美元的快速路要通过他们的哈德孙社区，雅各布斯带领社区居民雄赳赳气昂昂成功阻止了它。所以她的理论不是全然中立的，而是夹杂着她的抗拆活动的诉求，对内城的任何改造都带有很强的抵触，所以一定程度上是片面的、掺杂了私货的。
相信她本人也不会愿意看到美国内城后来发生的恶性循环吧：内城房屋和基建逐渐衰败——像她一样的中产迁出选择郊区——内城成为低收入群体聚集地，犯罪率提升——内城越发衰败。
她战胜了“绅士化”，却迎来了“内城塌陷”。
我们生活在新时代的规划师，也该有自己的看法，既不要做柯布西耶的盲信徒，也不要做雅各布斯的盲信徒。
（2）特朗普的承诺能实现吗？
谁知道呢……
Nobody cares！
（3）中国应该从美国经验中学到什么？
对旧城一味的大拆大建，当然不对。
彻底地停止投入，原貌封存，恐怕也不是一个很好的选项。
实际的情况，或许也并不存在非黑即白的最优解。
中国的城市更新问题，或许不像美国的严重，但却同样的复杂。
（本文转载自微信公众号“城市周看”，本文内容部分节选自：周显坤. 城市更新区规划制度之研究 [博士论文]. 北京：清华大学，2018）
注：美国“Urban Renewal”的英文直译为“城市更新”，当前国内的“城市更新”一词为广义的所有旧城改造行为，但美国的“Urban Renewal”一词是基于1960年代特定时期特定制度“市区重建法案”（Urban Renewal Program）的狭义的特殊项目类型。为表意明确，本研究采用“市区重建”一词来翻译美国的在市区重建法案下产生的一系列制度名词内的“Urban Renewal”。