桂华：基层政府是如何应对农民上访的？

【文/观察者网专栏作者 桂华】

过去十年以来，信访替代之前的农业税费收取和计划生育政策执行，成为乡村治理中的头等工作。在与农民多年的互动博弈中，基层政府也逐渐学会了一套应对农民上访的工作方法。

武汉郊区的一位在乡镇工作二十多年的街道党工书记，总结他自己在信访方面的工作经验时说到五个要点，分别是开门接访、打感情牌、政府领访、维稳兜底和让时间解决问题。这位街道党工委书记，很好地概括了基层政府是如何应对农民上访的。

借助这套工作方法，农民绝大部分的合理诉求得到了较好解决，各类不合理上访也基本得到控制，我国基层社会得以维持稳定。

一是基层政府开门接访，按照政策积极解决有理上访

我们在基层调查中发现，相比于税费改革之前，目前不仅乡村干部直接侵犯农民利益的情况很少见，而且乡村干部的工作态度也大幅度转变。税费改革之前，乡村干部在农民面前很强势，工作作风粗暴，经常运用强制手段。当时农村流传着“喝药不夺瓶、上吊不接绳、跳水不拉人”一类今天听着不可思议的俗语。

目前基层政府与农民的关系调转。我们在调研中经常看到农民到乡政府办公楼大吵大闹情况，很多农民还动不动就跑到乡镇书记镇长的办公室，直接与书记和镇长吵架。

面对越来越多的农民直接到政府反映问题，现在很多地区的乡镇政府都设有综治维稳中心一类机构，将信访、司法所、经管站等部分联合起来办公，碰到农民上访或是上级转办的信访事件，迅速办理。农民合理合法的诉求一般能够及时解决。对于那些不合理或缺乏政策依据的信访，政府工作人员也能做到耐心地解答。

信访改变了基层干部工作作风，提高了基层政府回应农民合理诉求的效率，提高了乡村治理能力。

二是乡村干部打感情牌，以群众工作方式回应无理上访

乡村基层积极回应农民的诉求，动力来源于自上而下的信访考核压力。前几年中央对各省实施信访排名，信访考核的压力层层向下传递，最终落到基层。信访是县政府对乡镇，以及乡镇政府对村级考核的最核心指标。除了信访量上的考核排名之外，各地还实施着进京信访“一票否决”制度，防止进京上访是各级地方政府的中心工作之一。

国家设置信访制度的目的是督促基层政府回应群众的诉求，及时解决农民反映的矛盾。问题在于，信访考核是形式上的，即上级对下级是按照信访量来考核排名，对进京上的“一票否决”，也是只问结果而不问信访理由。

《信访条例》对信访事由、程序、受理和解决方式都做出了规定。按照《信访条例》的规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规和规章对信访实施分类处理。

其中，“请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持”，“请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作”，“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持”。这就是说，相关部门在处理信访问题时，依然要按照法律和政策办理。信访也属于依法治国的范畴。

资料图来源：东方IC

对于基层政府而言，合理合法的信访问题最容易解决。在信访考核压力下，基层政府有动力积极地去解决农民的合理合法诉求，避免矛盾激化。比较难处理的是合理不合法以及不合理不合法的信访诉求。对于后面两类诉求，基层政府缺乏解决问题的合法依据。

面对农民的不合法和不合理的信访，乡村基层工作人员一般会宣传相关政策，尽量将矛盾消除。

譬如，近期土地确权工作引发一部分农民上访，这些农民因为税费负担太重而在土地二轮承包中放弃土地。现在免除农业税费，国家给予补贴，这些农民试图通过上访来争夺土地财产权。按照国家政策，土地确权依据第二轮土地承包。基层政府处理这类信访时，一般让农民自己去协商，协商好了，政府帮助调整权利，协商不好，政府也不能解决问题。对于这类缺乏政策依据的信访，基层政府按照相关规定及时答复信访人，至少做到了符合程序。

在基层干部耐心给予政策解释之后，大多数农民放弃不合理诉求，矛盾就算解决。还有部分农民，明知诉求不合理或是缺乏政策依据，还会继续到上级上访。上级政府将信访件转批到基层，基层政府按照相关程序重新答复，这些农民看到解决问题无望，不再上访，矛盾也算是平息。

在这些上访的农民中，还有极个别的，认死理，不听解释，反复上访，变成老上访户，成为困扰基层治理中的难题。就像电影《我不是潘金莲》中的“李雪莲”。

我们在基层调研，尽管几乎每个乡镇都有几个类似“李雪莲”这样的老上访户，但是这些让人头疼的老上访户并没有变成农民中的多数。对于那些无理的信访，基层干部除了按照政策答复信访人之外，还在积极地做群众工作。

上面提到的那位街道书记说，“人都是情感动物，信访人也有情感，凡是讲感情，就有了弱点，对待信访人，要抓住他的人性弱点”。他的意思是，每个信访人都是活在当地乡村社会网络中，对于那些无理取闹的信访人，要通过社会网络来解决问题。

俗话说，“一把钥匙开一把锁”，做信访人的工作，除了政策上要讲明白之外，关键是还要利好乡村社会的熟人社会网络。每个信访户都有亲戚朋友，做不通他本人的工作，就通过他信任的亲朋好友来做工作。乡镇干部、村干部都是本地人，这些乡村干部不是坐在办公室里照本宣科地去应付信访人，他们积极地利用本地社会关系来劝阻开导信访人，乡村工作就具有了群众工作的性质。

在庞大的熟人社会网络中，那些能够挣脱无往而不在的社会关系束缚的老上访户，都具有强大的心理能量。能够为一件事坚持数年的上访，这样的人，很容易变得偏执。这样的人也一定是不近人情、不讲情面的人。他们挣脱了形成熟人社会网络的束缚，最后一般都变成了“孤家寡人”。很多老上访户甚至他的妻子儿女最后都不理解不接受他的上访行为。还有一些老上访户搞得妻离子散，信访无法回头，信访本身就变成了生活常态。

乡村是个总体性社会。信访人面对不仅是信访制度和国家政策，还要面对乡村社会无处不在的社会关系。一个人一步一步地走上信访不归路，也是与乡村组织所动员起来的全方位社会关系做搏斗的过程。当他最终变成老上访户之后，他也在社会关系上变成了远离所有人的“赤贫户”。

资料图来源：东方IC

能够坚持十年甚至数十年的老上访户，绝大多数的情况是一开始他的诉求就因为缺乏政策依据而不能解决。他们最终只能成为基层治理中的剩余。这些走在上访不归路的老上访户的悲惨结局，也教育了其他农民。

无理上访有代价，无理上访不可取。

三是基层政府领访，维持社会有序

信访是公民的权利。还有一类信访针对的是国家政策。如民师上访、退伍军人上访。对于这类缺乏政策依据，责任不在基层，同时还可能引发社会冲突的信访，基层政府创造了“领访”做法。

我们调查的某个乡镇有一百多名退伍军人，据说这批人当年到了对越自卫反击战前线，但是并没有参加战斗。通过前期的上访，目前对越自卫反击战参战退伍军人已经落实国家补助政策，每个月补几百元。在利益激励下，这些没有享受政策的退伍军人也开始组织上访，要求落实国家政策。

这批人曾组织到街道和区里上访，街道和区里答复暂无解决政策。这些人就要求到市民政局和省民政厅信访。当地乡镇政府出面做工作，听取他们的诉求后，要求他们选出代表，由街道信访办工作人员带领他们到市省民政部门信访。

退伍军人信访牵涉复杂全国性的政策问题，不是地方政府所能够解决。在此情形下，基层政府所能够做的就是维持社会稳定。

在群体上访中，被动员起来的群众缺乏自我组织控制能力，群体性上访很多时候容易失控而演变成为恶性事件。近年来，政府在打击群访和闹访的同时，也创造出了领访做法。

我国正处于转型期，类似的涉及全体广泛、问题复杂的信访问题还会出现。与大部分信访问题最终要回归到基层来解决不同，这类信访需要国家出面解决。这类信访反映的社会群体性利益，由基层政府引导群众来上访，很好地维护了信访秩序。

四是采取包保责任制，实施维稳兜底

那些缺乏政策依据或是反映事实不清楚的信访，有些暂时不能解决，但等到国家政策变化之后可以解决，还有一些是永远不能解决。

例如，我们的一个老上访户要求解决她公爹生前享受国家政策待遇问题。据这个老上访户反映，她的公爹曾是国民党军官，解放前向解放军投诚。2000年左右，这老上访户随其公爹上访，公公去世，她还继续上访，每年到到北京上访。而她公爹本人和她都拿不出应当享受国家政策的有力材料。这样的上访永远解决不了。

信访制度在实践中存在需要把握的一个平衡是，国家既保障公民的信访权利，又要防止信访影响社会治安和国家稳定。面对信访考核制度，基层政府既要解决那些能解决的问题，也要对那些不能解决的信访问题承担维稳兜底责任。

在开门接访、做好群众工作和引导有序上访之后，基层政府对那些无法解决而又不能掌控的信访人，实施包保责任制。基层常见的做法是，一个乡镇领导、一个普通乡村干部、一个总支书记和一个村两委委员，联合起来负责一个老上访户，通过“四包一”、人盯人的方式稳控这些老上访户。

五是很多问题依靠时间来消化

上面所说的那个老上访户，在随其公爹上访十多年以后，前年突然停止了上访。当地政府大松一口气。街道的干部分析说，自动息访的原因可能是她儿子结婚了，添了孙子，需要人照看孙子。街道的干部很高兴，这么一个耗费基层干部十多年精力，之前每年至少进京两次的老上访户居然自动息访。一些老信访户反映的问题缺乏政策上的处理依据，很多是一直信访到人去世了，问题也没有解决。就像这位突然息访的妇女，很多解决不了的问题，唯有靠时间消化。

当前中国正处于剧烈转型时期，社会本身还在重构，社会规则也在重构。伴随着转型期的社会重构和社会规则重构，必然会产生出各种各样的历史遗留问题。另一方面，国家正在推行社会治理法治化，希望建立稳定的社会规则来化解社会矛盾。随着社会转型的推进，一部分社会矛盾纳入法律规则处理，还有一部分社会矛盾成为法律和社会规则无法容纳的剩余问题。当前的信访制度容纳了这些剩余问题。

这些进入信访渠道的剩余问题，一部分能够解决，一部分不能解决。对于那些不能解决的问题，基层政府要尽量做好群众工作、引导农民有序表达利益诉求、承担维稳兜底责任。

转型期的矛盾不可能被一劳永逸地解决。面对瞬息万变中国社会，今天的基层政府在解决好过去的历史遗留问题的同时，也将制造出明天的历史遗留问。在这个意义上讲，信访作为我国社会治理体系中的一项重要制度设置，还将继续发挥作用。过去十多年以来，我国的信访制度是越来越成熟。

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