贺雪峰：上访为何会成为问题

使上访渠道畅通不能解决问题。上访制度可以说是中国的“国粹”，已有几千年的历史。在某种意义上，上访制度是一种国家治理制度，因为上访所要解决的是中央、地方与农民的关系问题。同时，当前国家治理制度的主要方面是法治，上访制度只能是重要补充，而不可能成为主导。

路漫漫其修远兮

取消农业税前，一方面中央不断减轻农民负担，另一方面地方不断加重农民负担，农民通过包括上访在内的各种途径维护自己的基本权利。取消农业税前，全国农民负担很重。《新闻联播》经常播报中央减轻农民负担的新闻，农民就可能认为是基层干部在侵害自己的权利，他们因此上访向中央汇报基层加重农民负担的“黑幕”，要求查办胡作非为的地方官员。

应该说，在取消农业税的前几年，全国都存在农民负担太重的问题。中央号召减轻农民负担，农民为了维护自己权益而上访，人数达到了历史上空前的规模。

既然农民上访都是因其认为基层干部加重农民负担所致，那么2002年开始农村税费改革，到2006年全国取消农业税费，农民负担不存在了，农民上访量应该大幅度下降了。但出人意料的是，取消农业税费后，农民上访量不减反增，到了现在，农民上访仍然是困扰中央和地方的治理难题，是基层治理中最头痛、最难解决、最劳神费力的事情。

公开接访现场（图片/CFP 陈为峰）

为何会如此呢？

取消农业税后，国家不再向农民收取税费，所以不再存在因为税费负担引起的农民维权上访。但是，又产生了两类重要的上访。

第一类上访是，取消农业税前，因为税费负担重，农民不愿意种地，将承包地撂荒，村社集体不得已将撂荒的承包地转包给其他农户，甚至外地农民耕种。现在取消了农业税，而且还有农业综合补贴，土地承包经营权就等于是现金。因此，过去撂荒的农民回来要地，而转包土地的农民不愿退地，由此引发矛盾甚至血案，并产生争夺土地承包经营权的普遍上访。为了解决冲突，全国大多数地区都对农民承包土地进行了微调，谓之“完善第二轮土地延包”。

第二类上访是，取消农业税费以后，村社集体不再收取提留，也很难收取农业共同生产费，单家独户分散经营，小农生产环节的共同生产事务无人解决，无法解决，农民上访要求上级解决他们的生产困难。这种上访可以称为反映生产困难的“求援性上访”。

农民有困难，国家就要关心，基层干部就要回应。农民反映困难的热情越高，求援的决心越大，上级就越是要回应农民的诉求。取消农业税后，国家开始大规模向农村转移支付，自上而下的资源如何分配？会哭的孩子有奶吃，农民上访越多的地方，就越有可能分配到更多资源。

一直到这个时候，农民上访都还是正常状况，因为随着土地承包经营权的微调，绝大多数争夺土地经营权的纠纷都已平息，“求援性上访”更多也只是反映情况。但是，取消农业税后农民上访不减反增，城郊农村因征地而发生的上访甚至恶性事件也没有减少的趋势，国家更加重视上访，决心治理上访，以解决上访存在的问题，减少上访数量。

重视上访、治理上访，就要听取农民的情况，重视农民的疾苦，解决农民的问题；就要使信访渠道畅通，搞信访综合治理，领导人接访，甚至提高信访局的地位，让信访局有更多的督办权力。

国家重视信访，要治理信访，向上级反映情况的“求援性上访”正好有自上而下的资源来回应农民生产生活的需求，这就会激励农民通过上访来解决问题。领导人接访，上访渠道畅通，农民无论什么事情就都试图通过上访来解决。地方为了息事宁人，也倾向于“人民内部矛盾人民币解决”。因此刺激了各种各样的似是而非的人民内部矛盾靠上访这条路解决。

重视上访，领导人接访，加上收容遣送制度的废除，进一步刺激出更多的上访，逐级上访，最终到了中央。中央无力应对如此之多的上访，且在重大节庆之日，这么多上访者来到北京，食宿解决不了，街头恶性事件层出不穷。中央因此对全国各地赴京上访数量进行排名，以此提醒上访多的省市区，同时要求按照属地管理原则，由地方接返上访者，解决其上访诉求。尽管很多上访诉求与属地政府没有关系，属地政府仍要负起接返责任。

为减少本地人赴京上访的情况，有些地方部门层层考核，搞信访排名，甚至采取一票否决的办法。地方可以解决有理上访，但问题是，上访中有相当一部分是不可能解决的无理上访。无理上访者正是看到上级搞信访排名、一票否决和属地管理原则，以此要挟地方，试图通过上访来满足自己不切实际的诉求，甚至谋取利益。上访者吃准地方政府，借赴京上访相要挟，地方政府不胜其烦也无可奈何。

以为吃准地方政府的上访者到了北京，找到相关部门上访，相关部门热情地接下了相关诉求。这些部门当然无力解决蜂拥而来的海量上访，而只可能向地方政府转达上访者的诉求。为了防止地方政府应付，拖着不理不办，这些信访部门就要求地方政府在限定时日认真听取上访者的诉求，报送办结报告，甚至让上访人签字评价满意度。

相关部门热情良好的态度和看起来十分重视的批转让上访者对北京充满感激和信任，也充满期待。他们的上访被转到地方，但地方不可能满足所有诉求，尤其是本来就不合理的诉求。地方无法满足，上访者不满意，因此再来北京，再批转地方。事情永远得不到解决，上访总在路上。走上漫漫上访路的人，经过多次竭尽全力、充满期待的上访，精神状况可能就会出现问题，过去的人际关系也会疏离，上访者的人生路并不好走。

因此，看起来越是能解决农民上访诉求的上访制度和越是畅通的上访渠道，以及越是有领导人接访，就越是会刺激很多本来可以不走上访通道的上访，就越是给不合理上访者自以为是的力量，就越是让信访系统无力处理如此之多的上访。其结果就可能毁掉信访这一国家治理体制的重要补充。

信访应有成本，实际上也是有成本的。但是，如果舆论和政策宣传给人以信访部门可以为所有人撑腰解决困难的假象，又通过畅通信访渠道、改善服务态度、减少排队时间使上访者以为上访不用支付成本，就会导致大量的上访诉求被激发出来，而相关部门却无力处理如此之多未经甄别的上访诉求。上访这样一个作为法治制度补充、在中国延续数千年的制度也因此难以发挥作用了。

既然信访制度是国家制度的一个部分，就应有信访制度本身的严肃性，就要遵照规则和程序，就要排队，信访就得支付成本。否则，信访制度本身就不再能存在下去。

上访不归路

上访制度的有效性以上访有成本为前提。上访不同于举报，是为了个人权利或利益而提出的诉求。如果上访没有成本，各种诉求都可以提出，国家就无法甄别上访者所提诉求是否合理，也就无法有效地处理上访者的合理诉求。

从国家治理制度的角度来看，可以通过一个三层平衡的分析框架来理解上访制度，即中央—地方—社会。中国是一个巨型国家，中央要通过地方来管理这个国家，来直接面对社会，地方在面对社会时要有自主权，不然就无法应对千差万别的复杂的地方实践。地方政府官员有了自主权，就可能欺上瞒下来实现利益的最大化，甚至贪赃枉法、欺压百姓，侵害社会利益。社会通过上访向中央汇报情况，中央借社会力量来约制地方，纠正地方的不法行为，查办贪赃枉法的地方官员。

要获得地方的有效信息必须允许进京上访。若地方可以随意打压社会，限制社会向中央报告情况，中央就很难获得地方政府的治理信息和地方官员的个人情况。但是，如果社会向中央反映情况的渠道过于畅通，以至于几乎没有成本，中央就很难从中甄别出有效信息，以至于难以真正准确地掌握地方的情况。

当然，在实际中，上访肯定是要花费成本的，并且上访诉求并不一定能真正得到满足。实际上，只要上访就可以解决问题是一种幻象。真正去上访时，如果问题解决不了，却又很难收手，上访人就有可能从此走上漫漫上访不归路，以至于最终陷入偏执状态。

一方面要允许农民上访，允许农民通过上访来解决自己的诉求；另一方面，上访者必须理智、可靠，要准备承担上访的代价，要对上访的结果有理性的判断。

（本文节选自贺雪峰新著《最后一公里村庄》。）

《最后一公里村庄》 2017年7月第一版

出版：中信出版社

品牌：东方巴别塔（北京）文化传媒有限公司

作者简介：贺雪峰，1968年生，湖北荆门人。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授、博士生导师、教育部长江学者特聘教授。以他为核心的学术团队被称为“华中乡土派”。主要著作有《治村》《新乡土中国》《村治的逻辑》《城市化的中国道路》等。