王绍光：中国的公安警察制度与公共安全
【改开四十年以来，中国在社会转型中创造了巨大的安全成就。与世界上有数据的两百多个政治实体相比，中国目前的凶杀率属最低之列。但在一些西方人看来，他们唯一能想到的解释是，中国是个密不透风的独裁体制，是个“警察国家”，仿佛中国的治安是依赖大量警力维系的。恰恰相反，中国在警力编制、治安经费投入上都相当节制，几乎到了锱铢必较的地步。本文为王绍光老师为《社会转型与国家强制》一书所做序言。
3月24日，观天下讲坛将特邀《社会转型与国家强制力》的作者、中国社科院政治学副研究员樊鹏，为大家梳理改开以来公安警察制度与国家治理的变迁史，点击查看活动详情，欢迎报名！】
在冷战结束前后，曾有一段时间，相当多研究政治与关心政治的人几乎把全部的注意力都放在政权形式上。不管谈什么问题，都要与民主不民主、是否民主化联系起来，仿佛政治体制的形式是人类所有问题的要害所在，只要解决了政体问题，便一通百通，其他问题全然不在话下。那时，国家能力是个没有什么人问津的冷门话题。
但所谓“民主第三波”的大潮来得快，退得更快。人们不久便发现，即使实行了“民主化”，发展中国家面临的问题该有多少、还有多少，甚至更严峻。不仅如此，就连一些所谓老牌“民主”国家也麻烦不断、危机四伏。这时，一些人开始意识到，为了解决人类社会面临的种种挑战，除了政权形式，还有其他一些东西很重要，比如国家能力。到21世纪开始时，曾一度断言“历史已经终结”、西式自由民主制度已无可争议地变为各国不二之选的福山也把视线转向了国家建设、国家能力。真可谓“彼一时，此一时也”。
近十来年，学界加强了对国家能力的重视、研究越来越多，对国家在汲取、监管、认证、再分配、统领等方面遇到的问题、取得的进展，有大量学者予以关注，并产生了一批不错的研究成果。然而，在对国家能力的研究热潮中，强制能力却在很大程度上被忽略了，相关研究成果如凤毛麟角。樊鹏这本书的一个重要价值就在于，它有助于填补中国政治学研究中的这个空白点。
国家强制能力说到底是国家运用暴力或暴力威胁来达到其他目的的能力。在不少人看来，无论在什么背景下，暴力都是种很丑恶、很肮脏、很招人厌恶的东西；只要涉及暴力，他们的做法是控诉之、谴责之、声讨之、批判之、告别之、限制之、消除之，全然没有分析它、研究它、了解它的兴趣。
然而，暴力并不是现代或近代特有的现象，而是人类与生俱来、一直存在到今天的普遍现象。有研究表明，在大约20万到16万年前，当人类共同祖先第一次出现时，其相互杀戮率高达到约2%。全球2016年考古的十大发现之一，是在肯尼亚找到一万年前，一个狩猎—采集群体袭击、屠杀了另一个群体的铁证。
无独有偶，中国2016年考古的十大发现之一是，在卞家山古河道遗址发现了非正常死亡者的人骨，说明在新石器时代的良渚文化晚期（距今4000多年）曾经发生过严重的暴力事件。类似的考古发现已经举不枚举；【1】涉及暴力的中外史料、文献、著作更是绵延不绝、汗牛充栋；西方的《荷马史诗》、《伯罗奔尼撒战争史》，中国的《孙子》、《老子》（毛泽东称它为一部兵书）此其荦荦大者，若至一般历史记载，则难以胜数。
伯罗奔尼撒战争场景 图/界面
丘吉尔说，“人类的故事就是战争。 除了短暂和不稳定的间歇，世界上从未有过和平；早在历史开始之前，冲突与厮杀早已是普遍而无止境的了”。【2】中华文明也不例外，“先是时，民稔血食而有争心，有剥林木而战者矣……自剥林木而来，何日而无战？大旱之难七十战而后济；黄帝之难五十二战而后济；少昊之难四十八战而后济；牧野之师，血流漂杵；齐宋之战，龙门溺骖，延于春秋；以抵秦汉，兵益以炽、战益以多”。【3】如此看来，可以说暴力是人类社会的核心问题，人类的各种制度安排往往都以暴力为支撑或以暴力为背景，只不过很多人没有看到、或不愿承认这一点。【4】
我们不必像霍布斯、卢梭那样，卷入人类是否生性暴戾、凶残的辩论，但对如此重要的人类现象仅停留在表达反感的水平上显然是幼稚可笑的。很多人对暴力的态度不免让我想起恩格斯在《反杜林论》中的一段精彩评论：
在杜林先生看来，暴力是绝对的坏事，第一次暴力行为是原罪，他的全部叙述只是哀诉这一暴力行为怎样作为原罪玷污了到现在为止的全部历史，一切自然规律和社会规律怎样被这种恶魔力量即暴力可耻地歪曲了。但是，暴力在历史中还起着另一种作用，革命的作用；暴力，用马克思的话说，是每一个孕育着新社会的旧社会的助产婆；它是社会运动借以为自己开辟道路并摧毁僵化的垂死的政治形式的工具——关于这些，杜林先生一个字也没有提到。他只是在叹息和呻吟中承认这样一种可能性：为了推翻进行剥削的经济，也许需要暴力，这很遗憾！因为在他看来，暴力的任何使用都会使暴力使用者道德堕落。他说这话竟不顾每一次革命的胜利带来的道德上和精神上的巨大跃进！【5】
暴力的革命作用并不局限在政治领域，而是表现在人类生活的方方面面。在微观层面，因为害怕成为暴力的牺牲品，个人、群体都可能因恐惧而奋发图强，砥砺前行。在宏观层面，从长时段看，暴力的革命作用更加显著。暴力和暴力威胁可以促使、逼迫人们合作，而不是各行其是，有利于群体的解决集体行动问题。暴力和暴力威胁可以促使、逼迫群体（游群、部落、酋邦、国家）进行制度创新，以免被制度更先进、更强大的群体吞噬。暴力和暴力威胁可以促使、逼迫阻碍制度变迁的既得利益集团（如反对废奴的庄园主阶级与抵制、破坏土地改革的地主阶级）面临不投降便灭亡的选择，有利于革除制度弊端【6】。
通过引发制度变迁，改变生产关系，暴力实际上直接、间接推动了生产力发展、促进了经济增长、提高了人类社会的整体生活水平。【7】为此，有学者干脆把“开战能力”（War making capacity）作为衡量文明的一个关键尺度。【8】这大概就是阿伦特把恩格斯在《反杜林论》中所作的相关论述概括为“暴力是经济发展加速器”的理由吧。【9】
暴力的另一个作用是降低收入与财富的不平等。近年来，不平等在世界范围引起了极大的关注；为降低不平等，不少学者提出了各种各样的建议，但其政治上的可行性令人存疑。【10】回首过去几千年的人类历史，和平实现平等化极为罕见。无论是古代还是现代、中国还是外国，不平等的大幅下降几乎都是发生在战争、革命之后，似乎只有暴力与暴力威胁才可能打烂既有社会秩序、改变收入与财富的分配格局、缩小贫富之间的鸿沟。事实上，与平等相关的其他历史大事件（如投票权的普及、工会势力的崛起、福利国家的出现）与大规模战争动员、革命之间往往也存在千丝万缕的联系。【11】
恩格斯说，“每一次革命的胜利都带来道德上和精神上巨大跃进”，战争似乎也能带来类似的功效。实证研究发现，处于战争状况下，面对暴力的威胁，更可能激发起人们的同情心、互助行为、利他行为、政治参与意识、对彼此的相互信任、对政府的信任、对权威的自觉服从；人们的社会资本更多，社会动员更容易进行。尤其重要的是，面对战争与暴力威胁，人们对女性的态度往往会发生转变，女性的处境也会发生变化，直接反映到婚姻、离婚、家庭成员内部地位的调整、妇女劳动参与、政治参与等方方面面。【12】
哪怕稍微了解一点中国革命战争年代的情况，对这一切都不难理解。不过，暴力最大的正面作用是减少暴力。这虽然听起来有点自相矛盾，但却是事实。战争是暴力，但战争也是减少暴力的有效途径，因为它催生了越来越大的共同体，催生了国家。汉语中的“国”字从“口”、从“戈”；“口”为四方疆土，“戈”则指兵器，亦即军队。所以，“国”一开始就是与暴力联系在一起的。在霍布斯笔下，国家形成似乎是一蹴而就的：为了“抵御外来侵略和制止相互侵害”，人们决定“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”。【13】
《吕氏春秋·荡兵》对国家形成过程的描述似乎更符合实际：“未有蚩尤之时，民固剥林木以战矣，胜者为长。长则犹不足治之，故立君。君又不足以治之，故立天子。天子之立也出于君，君之立也出于长，长之立也出于争。争斗之所自来者久矣，不可禁，不可止。故古之贤王有义兵而无有偃兵。”【14】
人类诞生以后，国家形成是一个漫长的过程，战争使得游群逐渐被部落替代，部落逐渐被酋邦替代、酋邦逐渐被国家替代。最初形成的国家规模很小，战争又使得微型国家不断被更大规模的国家替代。在中国，相传“大禹之时，诸侯万国……及汤之时，诸侯三千”（《战国策·齐策》）。到周代初年，已减至一千八百国；到春秋时代，只剩一百几十国；到战国时代，只剩七大国和十几个小国；最后，秦始皇横扫六合、一统天下。
图自《中国历代战争年表》
在欧洲，直到15世纪，还有5000多个政治实体；17世纪初三十年战争开打时，还有500多个政治实体；19世纪初的拿破仑时代，还有200多个政治实体；但到第二次世界大战之后，国家的数目已降至30个以下。【15】
可以想见，政治实体的数量越多，它们之间发生冲突、暴力相见的机遇越大。反过来，当较小政治实体融入较大政治实体以后，随着实体数量下降，冲突的机会自然会降低。更重要的是，一旦形成，大实体会尽力阻止境内小实体之间相互开战，从而有效减少暴力的频度与烈度。【16】
世界各地的考古发现，史前各种实体很多时，战争死亡率高达60%，平均15%。到出现狩猎-采集群时，它们之间的战争死亡率最高30%，平均14%。在近现代残留的狩猎-农耕部落，战争死亡率平均为24%。国家形成以后，战争死亡率大幅下降：例如，15世纪的墨西哥为5%。在过去500年的欧洲史里，17世纪与20世纪上半叶无疑是最血腥的；但前者的战争死亡率为2%，后者为3%。【17】
国家形成后，它之所以能够降低了群体之间战争冲突的频度与烈度，归根结底是因为它逐步具备了一定程度的强制能力，清除了境内拥有暴力手段的势力集团（军阀、匪帮等），垄断了境内合法使用暴力的权力。根除内战祸根以后（今天世界上不少国家还做不到这一点），国家还需维护国内的公共秩序，降低人与人之间暴力冲突的频率。凶杀率也许是显示国家减少暴力能力的最好指标。大量研究表明，在近现代残存的、尚未形成国家的传统社会，凶杀率高达十万分之一百；而16世纪以前，欧洲各地的凶杀率也处于十万分之一百到十万分之几十之间。其后，随着欧美各地开始了国家构建的进程，凶杀率逐步下降；到20世纪初，这些国家的凶杀率已降至十万分之一上下。【18】
可见加强国家强制能力对维护公共秩序至关重要。国家强制能力的基础是暴力，但它也是减少暴力的必要条件。问题是，国家强制能力的建设是否只有一种方式，即欧美各国采取的那种方式？西方学者倾向采取这种看法。如我上面引用的凶杀率数据来自哈佛大学教授史迪芬·亚瑟·平克的收集整理，他对数据的解读是，现在世界上，欧洲各国凶杀率最低，其他凶杀率低的地区要么是前大英帝国的属地（如澳大利亚、新西兰、斐济、加拿大、马尔代夫、百慕大），要么是他认为采取了西方模式的东亚地区（如日本、新加坡、香港）。而说到当代中国十万分之2.2的凶杀率，他承认这也相当低；但他唯一能想到的解释是，中国是个密不透风的独裁体制，是个“警察国家”，仿佛中国的治安是依赖大量警力维系的。【19】
樊鹏这本书关注的焦点正是中国的公安警察制度。到目前为止，无论是中文还是外文，这也许是该领域最翔实的实证研究了。樊鹏用大量的数据证明，中国绝不是“警察国家”。恰恰相反，中国在警力编制、治安经费投入上都相当节制，几乎到了锱铢必较的地步。
不错，改革开放以来，中国的警察人数、公安经费支出占财政开支及GDP 比重都有所增长，但公安机关面临的挑战也在不断增多：城镇化水平从1978年不足18%攀升至2016年的57.35%；原来很简单的社会结构已变得错综复杂；原来在人口低流动条件下可以有效维护社会治安的机制（单位、街道、户籍、档案等）渐渐失去功效。与接踵而来的种种挑战相比，资源投放显得增速缓慢，以至于今天中国的警民比依然是世界上最低之一，公安部门（尤其是农村地区和基层的公安部门）的经费常常处于捉襟见肘的境地。结果，中国的总体犯罪率从1981年的万分之8.9上升至2015年的万分之52.2。
但换一个角度看，虽然犯罪率大幅上升了，但比欧美国家还是低得多。更值得注意的是，新增的刑事案件绝大多数是非暴力的盗窃与诈骗；而暴力犯罪（凶杀、伤害、抢劫、强奸）占总体犯罪比重的变化呈倒U型：从1981年的7.0%一路上升至1995年的18.9%，然后逐步下降到2015年的3.6%；其中，最说明问题的是进行国际比较时通用的凶杀率，它的发展趋势也呈倒U型：在20世纪80年代初，约为十万分之一左右；但在1990年至2004年间，它升至十万分之二左右（平克引用的就是这个高峰期的数据）；自2005年起，它一路下滑，跌至2015年的十万分之0.7。【20】
与世界上有数据的两百多个政治实体相比，中国目前的凶杀率属最低之列，不要说远低于美国（3.9），也低于大多数欧美其他国家，甚至低于中国的香港、澳门特别行政区。【21】值得注意的是，从长时段看，不管中国的凶杀率是升是降，它的波动都被限定在一个窄幅之内。最近，有学者发现清代1661-1898年间的凶杀率在十万分之0.35至1.47之间摆动，远低于同期欧洲各国。【22】因此，中国在控制暴力方面的优势似乎是由来已久。
如果我们不是用输入端的数据（如警民比、公共安全资金投入）来衡量国家强制能力，而是用产出端的数据（如暴力犯罪比重、凶杀率）来衡量国家强制能力，也许可以说，中国的国家强制能力一直都是比较高的。了解这个大背景有助于理解樊鹏这本书的重要性。樊鹏告诉我们，按照西式的思维方式，将无法理解中国的强制能力为什么能做到投入少、见效高，因为这种思维方式虚妄地假设，世界上只有一种建设国家强制能力的方式。
而本书最引人入胜的地方是，它告诉我们，与西方国家相比，中国建设强制能力的方式一直独具特色，即国家垄断暴力的合法使用权后，慎用暴力，更多是设法减少冲突、化解冲突；古代如此，近代如此，革命时期如此，毛泽东时代如此，改革开放以来依然如此，未来也应如此。按西方的标准，中国的国家行为看似不怎么“理性”，不怎么“现代”；但在貌似不太“理性”、不大“现代”的国家行为背后蕴藏着比西方治国理念更为丰富的内涵：国家强制能力的建设必须以国家政法机器为后盾，但仅靠加强国家政法机器本身是远远不够的。
两千五百多年前，孔子已经认识到，治国必须三管齐下：曰养、曰教、曰治。养教的工具是“德”与“礼”；治的工具是“政”与“刑”。【23】
共产党的实践进一步充实了中国的治国之道，那就是，不管经济、社会结构发生什么样的变化，一定要在适度加强政法机器的同时，坚持以人民为中心，牢记“治国有常，而利民为本”，“寓安全于服务”；坚持千方百计地、充分地调动各级政府、各级党组织、各种社会组织以及广大人民大众的积极性，力争把维护社会秩序变为绝大多数人的自觉行动。在书的结尾，樊鹏再一次重复了他的“天问”：“站在传统与现代交界，或许我们应当思考国家强制能力的真正内涵到底是什么？现代国家体系是否一定要按照一个普遍的、线性的历史观作为参照”？希望读者们一同来寻求对这些问题的答案。
樊鹏著 中国社会科学出版社
注释：
【1】尤瓦尔·赫拉利：《人类简史：从动物到上帝》，中信出版集团2017年版，第56—58页
【2】引自Richard Langworth，Churchill by Himself：The Definitive Collection of Quotations，New York：Public Affairs 2008，p186
【3】（宋）罗泌：《路史》卷五，中国哲学书电子化计划，http：//ctext.org/wiki.pl?if=gb&chapter=182113&remap=gb.
【4】Douglass C. North，John Joseph Wallis and Barry R. Weingast，Violence and Social Orders：A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History，Cambridge，Cambridge University Press，2009，p.xi.
【5】恩格斯：《反杜林论》，见《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第191—192页
【6】Francis Fukuyama，The Origins of Political Order：From Pre.human Times to the French Revolution，Farrar，Straus and Giroux，2012，pp. 44-45，448，456
【7】从短期看，暴力也许会破坏生产力；但从长期看，其效果并不一样。Ian Morris，War! What Is It Good For：Conflict and the Progress of Civilization from Primates to Robots，London：Farrar，Straus and Giroux，2014
【8】Ian Morris，The Measure of Civilization：How Social Development Decides the Fate of Nations，Princeton：Princeton University Press，2013
【9】Hannah Arendt，“Reflections on Violence，” The New York Review of Books，February 27，1969
【10】例如，托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社2014年版
【11】Walter Scheidel，The Great Leveler：Violence and the History of Inequality from the tone Age to the Twent. First Century，Princeton：Princeton University Press，2017. Joyce P. Kaufman，“The Social Consequences of War：The Social Development of Four Nations，” Armed Forces & Society，Vol.9 1983，pp. 245-64；Jytte Klausen，War and Welfare：Europe and the United States，1945 to the Present，Basingstoke，Hants：Macmillan，1998；Theda Skocpol，Protecting Soldiers and Mothers，The Political Origins of Social Policy in the United States，Cambridge，Mass：Harvard University Press 1992
【12】World Bank，World Development Report 2017：Governance and the Law，Washington，D. C. ：World Bank，2017，112-113
【13】霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1986年版，第131页
【14】吕不韦门客，关贤柱等译注，《吕氏春秋全译》，贵州人民出版社1997年版，p209
【15】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，p.58
【16】Ibid，p.182
【17】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，Chapter 2，“The Pacification Process”
【18】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，Chapter 3，“The Civilizing Process”
【19】Steven Pinker，The Better Angels of Our Nature：Why Violence Has Declined，New York：Penguin，2012，p.68
【20】根据国家统计局，《中国统计年鉴》历年数据
【21】World Bank，“Intentional homicides (per 100,000 people)，” June 1，2017，http：//data.worldbank.org/indicator/VC. IHR. PSRC. P5
【22】Zhiwu Chen，Kaixiang Peng，Lijun Zhu，“Social-economic Change and Its Impact on Violence：Homicide History of Qing China，” Explorations in Economic History，Volume 63，January 2017，pp.8-25
【23】萧公权：《中国政治思想史》第一卷，辽宁教育出版社1998年版，第60—64页