欧树军：反思公共政策的导向问题

为什么需要公共政策视角

问：您如何理解校园虐童案事件背后所透露出的公共政策意涵？

这类案件可以从不同角度解读，从法律上看，司法体系需要认真按照法治原则追究个案责任；从监管上看，教育部门需要加强事前、事中、事后的监管；同时，从公共政策上看，我国目前的学前教育政策的导向存在很大偏差，过度倒向市场化机制，教育经费中的个人缴费比例长期超过公共缴费比例，教育的公益化水平低于不少国家。2009年至今，全国范围内民办园的数量始终是公办园的一倍，大多数家庭不得不为子女选择市场化的民办学前幼儿园，“入园贵”、“入公办园难”因此成为一个普遍的社会问题，这也是近年来学前教育问题频出、屡屡牵动全国目光的根源所在。

仅仅追究涉案人员的法律责任，进行个案矫正，并不能解决具有普遍意义的公共政策问题。仅仅在事发后强化对学前教育机构的行为督导，也只是亡羊补牢，尽管非常必要但同样并不涉及公共政策导向的调整。事实上，我们需要通盘考虑与每个人的生活质量息息相关的公共政策议题的特殊性，教育、住房、医疗、养老这些政策的公共性体现在，其影响超越各阶层、各群体，不论哪个社会阶层在这些问题上都有基本的需要，都非常关注这些政策的导向问题。

频发的校园虐童、欺凌事件引起社会强烈反思（图片来源：中青在线）

随着市场经济改革的深化，四大领域的公共政策导向发生了重要的转型，即从强调政府和国有企业承担更多的公共责任、社会责任，转向政府逐步退出这些领域，这些原本属于最基本的公共服务的领域开始转向依赖市场化、商品化，导致每个家庭都不得不更多依赖市场来满足自己的这些基本需要，尤其在教育、住房领域。

在这些涉及全体人民的最基本需要的政策议题上，我们到了反思公共政策的导向问题的时候了，这首先需要重新讨论满足这些最基本需要究竟是公共服务还是市场服务，究竟是公共责任还是个人责任。事实上，这些领域本质上属于公共服务，不仅具有社会性，与每个人的生活质量密切相关，而且还有强烈的公共性和政治性，如果这些问题处理不好，就会直接影响人们对政府的信心，直接影响人们对发展道路、发展方向的信心。

欧树军 （图片来源：北京大学法学院）

当下更应该重视教育的公共性

问：与公立教育相比，私立教育出现问题的可能性是不是更高？但是，一种流行意见又认为私立教育注重个性自由发展的素质教育，比培养“流水线产品”的公立教育更好，您如何理解私立教育与公立教育的差别，如何评价这种意见？

我们当然不能说公立学校就不会出现类似问题，但不得不承认的是，私立学校出现此类问题的比例更高，更重要的是，这个差别通常被当下的舆论选择性地忽视或者遮蔽了，这恰恰是需要引起更多关注的客观事实。公立学校老师的专业化、职业化、职业伦理及其相应监督措施都相对规范，但是在市场化运作下的民办学校中，不仅存在政府监管缺位问题，也存在私立学校对政府监管的自然排斥，政府监管的正当性遭到强烈质疑，这会导致政府监管变成问题导向的应急管理模式。

事实上，“私立学校普遍比公立学校好”的假设并不成立。人们对不同教育模式的选择，会受到个人教育理念的影响，而个人的教育理念又受社会舆论、政府政策的影响。退一步讲，在市场机制下，选择什么样的私立学校与家庭收入和财富直接挂钩，即使我们承认私立学校提供的教育模式看上去更高端、更精致，但这很可能是大多数家庭负担不起的。实际上，私立教育遵循的是商品经济模式，追求的是效率，即如何在短时间内用大量财富把子女培养成父母想要的样子，这种“多、快、好、贵”的模式本身并不是大多数人有能力选择的。

在中学教育阶段，那些成功的私立学校的教育方式和公立学校没有多大差别，私立学校往往用高薪从公立学校挖走优秀教师，在应试教育的指挥棒下用更强化的方式培养出高考成绩更高的学生，其成功的标准仍然是用高考衡量的，或者是以留学预备学校自居。

我们还可以从宪法上的受教育权角度来理解。义务教育是强制性的，有些有条件的省、市、县已经开始把辖区内的义务教育范围从初中扩展到高中，就此而言，是不是从小学往前延伸到学前更符合最大多数家庭的基本教育需要？最近，日本政府计划推行学前教育义务化，将托儿所、幼儿园全部纳入义务教育范围。这也是当下的中国非常值得思考的一个公共政策导向问题，影响人们这方面思考的最主要因素在于，我们从出生起就处于过度商品化的社会之中，教育目标也更多着眼于把每一个受教育者培养成合格的劳动力。

市场化思维更重视人的经济性，更重视人的劳动力属性，往往不考虑或者很少考虑人的社会性。如果任由市场机制、商品交换逻辑越出经济生活，去支配社会生活、文化生活、伦理生活和政治生活，我们每个人就都陷入了一种“市场社会”，一切就都变成了可以买卖交换的市场要素。我们今天需要重新思考教育、住房、医疗、养老究竟是公共物品还是市场资源，如果承认这些领域的市场化，那么不公平、不平等、不安全在短期内可能就是自然而然的了。但是，在教育领域中市场所配置的资源往往不仅仅是经济资源，还包括公共资源，所以不可能用纯粹的市场逻辑来思考教育问题。

我们还需要反思我们的教育理念，要培养什么样的人，以及用什么方式来培养。在当今中国，在市场化思维支配下，每个家庭日常感受、体察和经历到的教育竞争已经白热化，“起跑线”不断往前划，大多数幼儿的学前教育被市场培训机构支配，公立学校则通过缩短学生在校时间予以配合，这意味着大多数家长要投入更多时间、精力、金钱送孩子去上私立学校、去接受各种课外培训班，去参与各种不断提前的自主招生考试。

我认为在满足绝大多数家庭的基本教育需要的前提下，公共教育服务和个性化培养并不冲突。在市场化逻辑下，财富越多，起跑线越提前，这样做的公平性何在？这就需要区分哪些是绝大多数家庭的基本教育需要，哪些是少数家庭的个性化教育要求。不同阶层对美好生活的需要不同，政策导向应该服务于多数人的需要，否则就会让整个社会充斥各种特殊性，让人们对制度的公平性产生强烈质疑。为了避免社会向上流动的通道在市场机制下不断收窄，我们需要反思公共政策的理念和方向，这和每个人的基本需要、对美好生活的想象直接相关，不同阶层的人们尤其是在社会中处于优势的群体应该共同推动社会政策的公平性的提升。

另外，从国家与每个人的关系上看，教育还有很强的政治功能，即塑造合格的公民，让其在成为完全行为能力人之前接受基本的社会规范、法律规范和伦理规范的教育，尤其是接受关乎国家认同、民族认同的基本价值观念，后者恰恰是私立教育体系没有义务提供也常常强烈排斥的。我们需要思考的是，什么样的教育模式对国家和社会更好？如果将教育完全交由市场化，就等于放弃了非常重要的培养合格公民的责任，而这恰恰可以说是教育的最重要的政治功能。

（治理校园欺凌、校园虐童是个体系工程 （图片来源：http://www.xbkfw.cn/article_43957_1.html）

为什么应该提高公共政策的供给能力

目前教育有严重的市场化导向，而市场经济的本质是逐利，因此舆论往往鼓吹私立教育个性化、特色化的优势，却容易让人们忽略最基本的教育需要，您认为应该如何处理舆论导向和实际需求之间的偏差？如何满足人们对美好生活的需要？

“兼听则明，偏信则暗”，政策制定过程中难免会受社会舆论的影响。如果一小部分人、一小部分特殊利益群体既有表达意愿，又有表达能力和渠道，他们就会垄断话语权，少数的声音就会更大。然而，大多数人可能有表达意愿但没有表达能力或者表达渠道，多数的声音反而更小。

在这种背景下，社会政策的公共性更显可贵，这对决策者的自主性也提出了新的更高的要求，通过社会阶层分析准确判断和识别什么是多数人的基本需要，什么是少数人的特殊要求。其实，有效识别并不难，困难的是如何在已经被商品化、市场化主导的社会浪潮中逆流而动，延缓、阻止并逆转过度市场化的趋势。这需要决策者在制定和执行政策时保持高度自主性，担负起公共部门应该担负的责任。

在高度重视帮扶城乡最贫困的低收入群体的同时，也不可忽视中等、中高、中低收入人群切身感受到的教育、住房、医疗、养老问题，事实上这些也是当下全体人民普遍关心的公共议题。在这四大公共议题中，医疗问题虽然随时都会发生，各国医疗开支主要用在退休人群中，年龄越大，对医疗服务的需求越大，耗费的公共医疗资源越多。

相比之下，教育和住房是普遍问题，每个家庭从子女出生起就开始接触教育问题，每个成年人在即将就业之际就要考虑住房问题，成家结婚生儿育女都需要解决住房问题。这可以是目前最需要着力解决的全体人民普遍关心的两大问题。

我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。在定义何为美好生活需要的时候，我们需要明确当下支撑和运行社会生活的现实原则和逻辑是什么，需要明确发展的方向是什么，需要充分重视社会政策的公共性、公益性和政治性，在这些涉及全体人民的基本需要的最重要领域提高政策供给能力。

简言之，当下我们需要高度警惕“政策失灵”引发“政治失灵”，进而引发民心基础流失的风险，高度警惕政治性的公共物品的供给能力弱化现象，在涉及全体人民基本需要的教育、住房、医疗、养老领域提高政策供给能力，开创一个让全体中国人民满怀希望的“公共政策新时代”。

（本文原载“法意读书”微信公众号）