驻村第一书记行动逻辑分析：不惹事—不出事——搞点事

澎湃新闻2月20日消息，伴随着国家政策向下的不断推进，资源向农村的不断输入、权力向乡村社会不断渗透，基层组织构成更为多样、情况也更加复杂。其体现之一就是，一大批派驻基层治理行动者进入乡村场域参与治理实践。这两年过年回家，惊奇的发现不少亲友都作为第一书记卷入了精准扶贫的滚滚洪流之中，从他们讲述的扶贫经历和许多故事中，也可以归纳出一般性的第一书记的行动逻辑——从“不惹事”到“不出事”再到“搞点事”。

我的家乡Z县地处淮北平原，土壤肥沃，四季分明，其地理环境较适合农作物生长，在历史上有“膏粱丰腴之地”之称。耕地面积达233万亩，农业人口人均耕地3.4亩，是全省农民人均耕地最多的县。2012年Z县被确定为省级扶贫开发重点县，86个行政村被确定为贫困村，并计划于2018年贫困村全部摘帽、贫困人口全部脱贫。2015年，省、市、县直单位选派120名机关干部到Z县党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村任村支部第一书记开展基层治理活动至今。第一书记作为派驻基层治理行动者，在乡村建设，特别是精准扶贫过程中开展了多样的、具体的行动。无论是面对基层民众中精确识别、精确帮扶的扶贫过程，还是面对上层政府中档案管理、资金备查的迎检活动，都能看到第一书记的影子。值得注意的是，随着精准扶贫政策推进由表及里、第一书记对所驻村庄嵌入程度由浅入深，第一书记的治理行动的倾向也有不同的表现，其对应行动逻辑也有较大差异。

一、制度设置与现实困境：“不惹事”逻辑

不惹事逻辑是第一书记进入村庄初期奉行的行动逻辑，有两个突出行为倾向是其体现：“完全消极不作为”和“敏感回避性行动”。第一种行动倾向具体是指第一书记在精准扶贫中心态、行为的完全消极，表现在过程上不参与、事务上不介入、结果上不关心，突出体现在第一书记对“脱岗驻村”刚性要求的抗拒及无视。通过访谈得知，在驻村初期，大部分第一书记都没有按照政策要求吃住在村扎根基层，大多遵循“两头跑”的战略，甚至除了必要迎检都不在村里，奉行与原有挂职扶贫干部相同的“形式主义”策略。而“敏感回避性行动”则是指第一书记对精准扶贫及村务采取有限的治理行动，特点在于配合基层组织开展基本的治理活动的同时主动回避敏感性的治理内容，在这里敏感性主要指的是涉及村庄内部资源及利益分配的相关问题。第一书记的回避不仅体现于对村民层次资源竞争的不参与，也体现在对村委利益分配的不干涉。举例而言，2017年5月河南省为实现“两线合一”（即贫困线与低保线的一致）以对贫困人口更为精准帮扶的目的，要求全省开展低保重新评定。第一书记在这个过程中普遍积极性不高，从申请到评定几乎都全权交给村两委班子没有过问。另外，除了硬性高压政策相关的敏感事由，对于软性弹性较大的奖励第一书记也多采取了回避性不争不抢的态度。当时乡里为了表彰某村顺利脱贫、多次迎检、表现优秀，奖励了H村5万元，这个钱由村两委班子进行协商作为“辛苦钱”奖励性的，在排除第一书记后，分给了村委会成员及各组组长。在谈起此事时，作为H村第一书记的叔叔很平淡，表示“给了就收了，没有也不要”。

这种不惹事逻辑的背后是有一定原因的：一是历史原因：很多第一书记谈到13-15年派下去的挂职扶贫干部并没有优先提拔，甚至回去后原有岗位被顶替了，他们害怕往事重现所以不想脱岗；二是外围心态：第一书记在驻村初期始终都把自己当“外人”，认为自己始终要回到原来所属单位，所以对所驻村庄保持了一定的距离感；三是制度障碍:考核奖惩的规定设置使第一书记缺少与原单位关系脱离的条件——按照政策，第一书记依然参加派出单位的年度考核，所驻村在的乡镇党委仅具有提出推荐意见的权力，所以为了自己的优秀等次，很多第一书记权衡利弊后认为“多给原单位干活比在村里干得好更重要”；四是村庄压力：乡村关系、村干部与农民的关系、村干部之间的关系都呈现出纷繁复杂之态，这种乡村结构本身的复杂性给第一书记带来不小压力，而村庄原有的权力阶层对第一书记存在顾虑，倾向将之悬置处理，在此情景下“张不开嘴也迈不开腿”的第一书记不愿意自找麻烦。

二、压力下放与可触惩罚：不出事逻辑

如果说在2015年9月精准扶贫政策实行伊始，Z县第一书记开始驻村工作初期，他们还可以大部分时间精力放在原有工作上、对扶贫工作尽量应付，尽力在两边“摆平衡”“不惹事”的话，那么随着外部形势的急转，政策实践的推进，第一书记不得不嵌入所驻村庄、真正卷入整个扶贫攻坚的浪潮中，这也是新行动逻辑产生的背景。我们可以将之归结于：项目动员的压力和惩戒的威慑作用。2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了名为《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》的文件，主要内容是从2016年到2020年，每年开展一次考核工作，对扶贫中工作不力、问题较大的进行追责，包括：约谈一把手（约谈省委书记、省长级别官员）等措施。在2016年考核中，河南省在全国年度综合考核中倒数第二，在收到“指导不力、作风浮夸、成效不明显”的评价后省级感受到上级压力和扶贫工作的紧迫性，并开始不断将压力向下传递转移，运用巡查、暗访、约谈下级、开座谈会、出台新的考核政策等方式向各市施压，随即市里以类似的方式向县一级转移，以此类推，最终这种压力在基层治理的最末梢—村庄两级汇集并产生影响。项目动员的压力使第一书记不得不转变行动倾向。如果说项目动员中连带效应下的压力传导是“温水煮青蛙”慢慢影响Z县基层治理主体的互动及治理机制运行的话，那么2017年4月邻县的一次因第一书记失职使上至镇党委书记、帮扶单位局长免职下至村支书、村文书免去党内职务的处理结果让上上下下陷入紧张之中。这个处理结果产生了较大的影响，表现有二：第一，它起到了“杀鸡儆猴”的效果，它是发生在第一书记身边的第一例实质惩罚，其代表政策可信度的同时也提高了各治理主体的警惕性和对精准扶贫的重视程度。这件事的第二个影响就是：它无意间使各主体认知范畴中的“共同体”关系进一步得到明晰。第一书记与派出单位负责人、村干部、乡干部从简单的共事关系，延伸成为了“共谋、共担”关系，这种关系在这次处理结果上得到了显现和应证，并在人们的认知中进一步深化了。

随着政策的不断推进，第一书记在基层治理中的“卷入”程度加深，其行动逻辑也从“不惹事”变成了“不出事”。其行动倾向也从“完全消极不作为”和“敏感回避性行动”转变为“结果导向性行动”，权宜性的迎检活动和“多快好省”的完成任务是其突出表现。省、市、县三级的实地察看是考核第一书记及贫困村扶贫进程、成果的重要内容，而上级检查方式主要通过走访贫困户及翻看档案两个方面得以实现的，让巡查组“满意而来，满意而去”成了第一书记的首要任务。在入户走访时，督查检查组大多会问到的问题不外乎：“你知不知道自己的帮扶责任人是谁？”“你们村的第一书记是谁？”“你知不知自己进入（贫困户）的程序？”“你是怎么退出贫困户的?”“你对帮扶措施满意不满意”等。这样的政策设计初衷在于了解第一书记的尽职程度及村里的扶贫进展，但是忽略了贫困户的素质问题和书面用语与农村俗语两个话语体系的隔阂。识别出来的贫困户很多都是老弱病残、憨傻痴呆群体，存在记忆力退化、不识字等问题。另外由于文化水平的局限性，在问及“帮扶责任人”及“进入、退出程序”，大部分贫困户都会回答“不知道”，但是如果问题换成是“没事儿经常来你家跟你讲政策来送米送面发种子的那个干部是谁”或者“当时你评上贫困户的时候是不是写了申请、开了会还贴了大红纸”，贫困户就能回答出来。所以在村干部陪同走访有人在旁帮忙提醒解释时这种情况尚能得到谅解，如果是问题导向“找问题、处理人”的暗访检查，第一书记就很可能无辜遭殃。为了应对这种情况，第一书记采取了诸多行动，如将含有责任单位、责任人及联系人基本信息的东西做成“脱贫攻坚帮扶联系卡”和“贫困户明白卡”贴在贫困户的墙上，并叮嘱他们如果领导视察在记不得信息时就指给他们看；又如“软硬兼施”的洗脑式给贫困户“做工作”：“就跟那些贫困户讲啊，咱们左邻右舍的比比看看其实大家情况都是差不多的，村里是为了照顾你才报你的，你也得懂得感恩呀，所以上面视察的来了你得好好说，要不然就把你弄下来啦”“你想啊，村里现在好几个项目在审批呢，你如果说得好，领导也放心，觉得咱们有能力完成，下次有好处还想着我们，这不是对全村的好处吗?”第一书记杨叔如是举例；甚至为了让贫困户们能准确记住信息应付检查，有的村还组织了“知识问答”活动，定期召集贫困户开会，在会上能准确背出相关信息的发放一袋洗衣粉以示奖励。

D村产业扶贫的例子也能说明这种行动倾向和行为逻辑。按照市扶贫办的要求，Z县贫困户可自愿申请5000元的专项扶贫到户增收资金，用于扶贫到户增收试点项目设施补贴、购买种畜（种苗）补贴、生产资料的补贴等。D村村委会在第一书记的牵头下，搭桥使本村贫困户与河南省青青蔬菜种植有限公司签订了合同，主要内容就是D村村委负责申请并收取政府拨给D村贫困户5000元的扶助资金交给青青蔬菜公司，并由青青蔬菜公司统一支配。贫困户与公司按照年终决算进行分红，但是为了保护贫困户利益，实行无论市场盈亏的保底分红。经协商，青青蔬菜公司在2016年到2017年两年，每年给贫困户分红3000元，共计6000元。简单来说，相当于青青蔬菜公司“借了”贫困户5000元，每年还3000，多还了1000元利息，这样在贫困户档案资料中就可以显示为“产业扶贫中股份分红收入3000元”。按照要求，人均可支配年收入达3026元，且实现“两不愁三保障”（稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和安全住房）即算作脱贫，但由于后者是无法衡量难以量化的，所以扶贫工作的重点都放在了使贫困户在规定时间内达到3026元的标准线。有了这3000元的分红，不仅D村很大一部分有一定劳动能力的贫困户都可以顺利“脱贫”，而且也意味着包括第一书记在内的基层治理行动者做出了产业扶贫的政绩。后来因为这种行为被市里检查的批评说是“不彻底的产业扶贫”，只好被迫叫停。D村又开始学临县打算改种食用菌，但是因为市场已被挤压专家预测其前景较差，但D村还是坚持做，问及原因时第一书记表示“其实大家都想这两年不垮就行，等2018年过了上面不查了应付过去了就不关我们的事儿了。”

我认为，“不惹事逻辑”展现的是主动消极，“不出事逻辑”更多可以归于被动消极。换言之，是过于繁重的压力导致了扶贫工作的失范——以第一书记为代表的基层治理行动者为了使精准扶贫工作在上级检查中“过得去”，不得不在督导访查过程和档案数据结果上大费周章。席上大家纷纷反映抱怨这种情况，最后有个第一书记最后拍案而起：“你问我干了什么事，我告诉你，我就在填材料写档案，填材料写档案，每天都在写报告。平时得写民情日记、填群众意见卡，写目标责任书、写调研报告、每个月至少一篇工作信息、半年有半年度总结、年度有年度总结。还得填档案，贫困户认定完有扶贫手册、有帮扶计划书、有收入手册，脱贫了有脱贫手册，还得‘扶上马再送一程’，接着记录。这个过程还是个动态的，有进有出，上面一来就要看档案查资料挑毛病，你说我能干什么，干完这些还有时间干点什么。” 可以看出，第一书记在“不出事”逻辑下的治理行为其实是一种被动情境下目标替代，这也使他们在压力体制下选择性远离了政策背后的价值取向和最终目的。

三、效果凸显与变相扶贫：“搞点事”逻辑

到了2017年下半年，越来越多的人意识到了压力体制下过多不合理的检查和扶贫任务所导致的诸多问题。诸多自媒体理解到扶贫过程的现实困境，开始发声声援备受摧残的第一书记群体并猛烈抨击不合理的制度设置。同年年底，以《人民日报》为代表的主流媒体也发表了多篇关于打击精准扶贫过程中形式主义的评论。最终，这种从下及上的震动撼动了顶层设计，2017年11月22日，国务院扶贫开发领导小组印发了关于开展扶贫领域作风问题专项治理的通知（国开发〔2017〕10号），并在12月27日再次日发出通知，明确在扶贫考核中切实减轻基层工作负担。通知明确要改进考核方式，减少填表报数，明确作风要求，文件一出不少人都拍手称快。但是事实上，当政策再次回到基层时却没有发挥应有的作用，不少第一书记依然生活在“水深火热”中。基层治理工作任务在减负下“不减反增”，一方面，具体指导的缺失使基层干部找不到方向只好照旧进行；另一方面，原检查虽繁多但也给了第一书记进行平衡的空间，政策变动将这种情况打破了：“县里不行还有市里，一次不行还有两次，这样省里来检查的时候总能有个差不多，现在一局定胜负了，更让人害怕”在场一个第一书记表示。这种情况下，诸多第一书记都继续保持“不出事”逻辑继续开展治理行动，但同时也有一批第一书记开始把握机会，掌握主动权，开展“效果导向的行动”开始“搞点事”，其突出表现是放大优势把握舆论。

与前两种一般性的行动逻辑不同，第三张行动逻辑更具特殊性。简单来说，只有“天时地利人和”的情况下第一书记才能开展“搞点事”的行动逻辑。首先，第一书记本身应具有一定的可用资源，第一书记们来自的单位不同、职位有别，这就决定了其可动员的资源本身是不同的。一般来说，两种第一书记更具优势：一种是省直机关派驻的第一书记，他们起点较高，能力也更大；第二种是职位较高的县直机关派驻的第一书记，他们具有地缘优势，人头熟在跑项目时更为方便，也与基层其他治理主体关系更为紧密。其次，第一书记有心有余力的同时也要“有苗可拔”，也就是说贫困户本身也要具有一定基础。一般情况下，这类贫困户不仅家里需要有劳动力，还应有一定的技术支撑——原本以畜牧业、养殖业、手工业为生却因突发事件致贫的是其中典型，可塑性较高，也容易出成绩。S村有一常姓贫困户，原来靠养獭兔为生，经营状况较好，后来妻子得了重疾家里被治疗费拖垮，S村第一书记不仅帮他们提高了报销额度，依政策减免医疗费，更是帮常找来5万的贫困户无息贷款，以帮助其恢复生产。此事被县里市里多次报道，S村第一书记也因此受到表彰。其他第一书记很多都对此颇有微词，认为他只是尽了义务——“贫困户本身就能脱贫，他也跟着捡了便宜”。但在产业结构较为单一的Z县，又穷又有基础的贫困户并不多见，所以部分第一书记开始“创造条件”进行“帮扶”。例如在贫困认定时将有产业基础的非贫困户认定为贫困户，再把握时间间隔将之“变动”出去，这样，伪贫困户可以得到政策优惠，基层干部又出了成绩，可谓是“一举两得”。

“搞点事”逻辑下的帮扶行动更具表演色彩，并以各大宣传媒体为途径将其效果放大，以其求的上级肯定及舆论支持和民众认可，是一种虚假积极。这种行动逻辑虽然不会造成国家资源的浪费，其损害也没有前两种突出，但长此以往，也会对社会和政策实施产生不良影响。

由全文我们可以看出，第一书记的行动逻辑的产生及其行动策略的选择并不是个人主观意愿的完全表达，也受更深层的结构背景及现实情境的影响。所以，从国家的角度来看，如何完成国家权力与地方权力的完美对接——不仅能有效监督基层治理行动者的治理行为达到治理目标，又能改变“压力体制”在不失控的情况下使少数机会主义基层干部和农民没有可乘之机，即建立“国家——基层组织——农民”三方的关联制衡机制才是基层治理摆脱治理的恶性循环、消除内卷化困境的关键。中国农村的脱贫致富是一个复杂长期的过程，要想真正达到“思想、物质”双脱贫也不是只靠几本手册和几串数字的达到以及党政部门和党员干部“不破楼兰终不还”的坚强意志就可以达成的，乡村建设还有很长的路要走。

（张一晗/华中科技大学中国乡村治理研究中心）