扬之：德国新内阁终有雏形，但也许埋下了新危机的种子

【文/ 观察者网专栏作者 扬之】

在2017年9月24日的德国大选结束差不多四个半月后，在黑黄绿的“牙买加”摸底谈判于2017年11月19日破裂两个半月后，联盟党（Union）和社民党（SPD）的15位谈判手终于在2月7日批准了“联合执政协议”（Koalitionsvertrag）和政府各部的分配方案。

德国新内阁的雏形终于浮出水面，又一个“大联合政府”（GroKo）呼之欲出。这是联邦德国历史上最长的一次组阁行动。

此前讽刺大联合政府的漫画，图片来源：见水印

“突破” 还是“剧变”？

这次联盟党和社民党经过差不多一个月“艰苦卓绝”和“秘不外宣”的试探性会商和正式谈判，搞了一个对各方来说“又好看又好吃的东西”：《联合执政协议》（以下简称“协议”）

现在，社会舆论对“协议”的评价毁誉参半：有人说它是一份献给德国民众的实实在在的“大礼包”（460亿欧元），公民口袋里最多可以多出1000欧元，大量注资社会救济房，增加新的护工，改善教育，增加退休金……总之，这次联盟党和社民党出手相当大方，几乎给每个公民多少都带来了好处。

也有人认为，“协议”的确面面俱到，无所不涉，但同时也说明谈判各方把精力过多地放在尽可能多地为本党留下“印记”，而并未为德国经济在未来万一走低做好充分的准备。新政府这次一反常态，出手阔绰，一方面是基于对德国经济继续走高的乐观估计，另一方面也是为了“协议”能被社民党基层通过而做出的“夸张投入”。

那么，“协议”的主要内容究竟是什么？我们不妨来看看新内阁在未来四年中的主要投资方向：

第一，提高社会凝聚力。具体说就是逐步减负、提高福利和改善教育。其中最重要的举措包括：1）逐步取消两德统一后延续至今的“团结税”（Der Solidaritätszuschlag），从2021年起，90%的纳税人将彻底摆脱这个税负。2）为了便于家庭建房和买房，每个孩子十年内每年将获得1200欧元的住房补贴（“Baukindergeld”），2019年之后，联邦将注入几十亿欧元增盖150万住房，包括社会救济房（Sozialwohnung）。3）2019年开始，法定医保费将恢复劳资双方平摊的做法。通过新增8000名护理人员、大力强化人员培训和提高护理岗位的吸引力，以缓解护理市场人员紧缺的状况。4）2019年起，儿童福利（Kindergeld）每月增加25欧元，儿童税收抵免（Kinderfreibetrag）相应增加。低收入家庭的儿童补贴（Kinderzuschlag）也将提高。5）修改基本法中“教育为州事务”的条款，为联邦注资帮助学校建设铺平道路；到2025年，每个小学学生都有权享有“全天看护权”（Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung）。此外，还将注入十亿欧元用作“助学金改革”（Befög-Reform），6亿欧元用以改善大学设施。

第二，加大对未来行业的资金投入，改善互联网和“数据化”的举措贯穿了整个“协议”。主要措施包括：在2025年前，为建立“千兆网络”（Gigabit-Netzen）设立100亿至120亿欧元的基金。互联网上的所有内容可用同样的速度传输，以确保网络中立性。此外，拟建立一个数据伦理委员会（Daten-Ethikkommission）。注资50亿欧元建立所谓的“数码条约”（Digitalpakt），以改善学校实行“数字化教育”的条件。

第三，强化欧盟建设。主要措施包括：打击偷税漏税，统一欧盟内的税制，改革欧元区等。德国将更加积极地参与强化欧盟作用的讨论，并与法国一起做出具体倡议；在难民问题上建立团结互助的责任分摊机制；德国愿意承担更多的会费。

从以上简述中可以看出，新政府的施政重点的确放在改善国内民生状况方面。但在一直有争议的领域，联盟党和社民党也达成了某种妥协。譬如，在移民和融合方面，每年最多接受18万至22万难民；避难程序今后将在统一的“收容-裁决-遣返”中心进行；获得“有限保护”（无永久居留权）的难民，2018年7月31日之前依然不允许接直系亲属来德团聚，8月之后才开放，包括所谓的“准难民”，但每月不得超过1000人；允许特殊情况个案处理。

客观地说，这次新内阁的“大礼包”既有各党为了留下各自的“手笔”而慷慨解囊的因素，也有让百姓分享近年来德国经济连续走高和国家财政收入颇丰的红利之考虑。但笔者认为其中的缺陷也比较明显，譬如，分红减负的比例过重，而对未来发展的精准和重点投资力度还不够，特别在网络、智能等领域。

此外，对中国的崛起和“一带一路”工程，“协议”带有过多的怀疑和悲观。譬如，协议写道：“中国丝绸之路的倡议是机遇与风险的例子。我们希望制定出一个欧洲的回答，以维护我们的利益……与此同时，鉴于中国多方面的权力与影响力的投射，我们希望在与中国的对话中强调以规则为基础的国际秩序对于稳定和世界经济运转的重要性。我们也会坚持维护人权和法治国家。”这种表述带有比较明显的旧式观念和保护主义色彩，更有“欧洲优先”（europe first）之嫌。在全球化的大环境下，这对欧盟和德国的发展并不是富有远见和智慧的立意。

联盟党和社民党达成的这份“协议”被称为是走出德国组阁困局的一次“突破”（Durchbruch），但从实际效果上来说，这“突破”对德国甚至欧洲恐怕会带来相当大的“剧变”（Umbruch）。

“朋友”还是“敌人”

“爸爸，这样你就有更多的时间和我们在一起了，这要好过和那个脸上长毛的人打交道。”德国外长加布里尔（Sigmar Gabriel）在得知自己已无缘联邦新内阁时引用小女儿的这番话来表示对本党领导层的强烈不满，甚至可以说是愤慨。他说：“现在剩下的，唯有对社民党内互不尊重和背信弃义的遗憾。”

政治是高危职业，也是无情职场。昨日还是耀眼的明星，转眼就有可能身败名裂，消失得无影无踪。这次，德国看似度过了持续将近半年的“组阁危机”，却难免留下政治搏斗后的各种痕迹。其中最为“悲壮和惨烈”的，当数社民党内部近日上演的兄弟相残、朋友互轧的“宫斗剧”。

曾几何时，舒尔茨（Martin Schulz）和加布里尔被视为政坛少见的一对“哥们”。他们曾各有各的“领地”：舒尔茨远在斯特拉斯堡的欧洲议会，连续两届担任议长，在欧盟内留下“务实干练”的美誉；加布里尔则担任社民党主席七年有余，是两德统一后在任时间最长的党魁，同时还在大联合政府中担任着经济部长兼副总理一职。

2016年底，舒尔茨宣布不寻求第三个议长任期，从而为“出口转内销”的仕途转型做好了铺垫。去年“大选年”之初，社民党在民调中一直比较低迷，党内要求领导换代的呼声逐渐增高。面对这一压力，加布里尔经过深思熟虑，决定把党主席和总理候选人的双重机会和责任交给朋友马丁，同时还弃任经济部长，改而担任外长一职。

随后，在去年年初的党代会上，舒尔茨史无前例地“全票”当选为主席。此后，社民党在民调中果然迅速上扬，舒尔茨的个人威望甚至一度赶上默克尔。可是好景不长，“舒尔茨旋风”只刮了三四周即归于平静。9月24日大选，社民党受到重创，虽然还是第二大党，但得票率创下新低（20,5%）。与其历史分量相比，这一结果无异于沦为“二流政党”。

大选结果出笼后，舒尔茨在第一时间宣布：“大联合”已死，社民党下野。去年11月19日，联盟党与自民党（FDP）和绿党（Die Grünen）的“牙买加”谈判破裂，“大联合”模式于是又提到议事日程上来。舒尔茨在记者的追问下排除了自己加入默克尔内阁的可能性。可是，计划赶不上变化，承诺抵不住诱惑（责任？）。后来事态的发展，使舒尔茨成为德国政坛的又一个“食言者”。

舒尔茨第一次“食言”的理由是“此一时彼一时”：“牙买加”模式失败后，情势发生了变化，社民党不能死抱大选后的下野承诺不放，躲避承担责任，而置国家利益于不顾。这个理由冠冕堂皇，似乎并无缺陷，甚至颇有说服力。的确，当时的社民党进退维谷：媒体和政界对它坚守承诺颇有微词，认为这是将党的利益置于国家利益之上；而答应重启“大联合”模式之后，党内的反对声则很大，认为这样失信于民，阻碍本党的彻底改造。客观说，作为党主席的舒尔茨，的确非常难做出一个四平八稳和皆大欢喜的决定。最后，为了“国家的利益”和“党的前途”，他决定推翻自己选后作出的承诺，积极投身到建立“大联合政府”的谈判中。

从去年年初的全票当选，到大选后个人威望骤降，再到“大联合”摸底谈判结果出来后受到的“谈判不力”的指责，舒尔茨在短短一年多的时间里品尝了世态的炎凉和政坛的无情。他去心已决，准备在正式谈判结束后把党主席的职位让给他的政治盟友、社民党议会党团女主席纳勒斯（Andrea Nahles）。

如果只是这样，舒尔茨将以“临危受命，急流勇退”的美名载入社民党的党史。可惜，他打的却是另一个算盘：不知是由于政治智商有限，还是个人野心膨胀，舒尔茨竟然按葫芦画瓢地模仿其前任加布里尔的做法，即，用党魁这把交椅来换取外长一职。他认为自己卖力谈判，为社民党斩获颇丰，所以觉得入阁政府理所当然。此举不仅让他第二次“食言”，关键是，他完全忽略了现任外长加布里尔的存在和感受。

从加布里尔的反应来看，舒尔茨显然并未事先与自己的“好友”就此通气商量。不仅如此，他在宣布这一决定时口吻生硬，对外长一职“志在必夺”。面对媒体，他说：“加布里尔在担任外长期间成绩斐然，但我决定接收外交部！”

是可忍孰不可忍！对舒尔茨这种做法，加布里尔迅速作出反应：先是取消参加将于本月16日至18日举行的“慕尼黑安全会议”，这意味着德国作为主办国将第一次出现外长缺席的情况。社民党这两位大佬的言行，无异于把以往高调宣扬的“国家利益至上”“本党利益优先”的说辞统统抛在了脑后。不仅如此，悲愤交加的加布里尔还在媒体发声，公然炮轰本党领导层“互不尊重”和“背信弃义”。

就这样，社民党在与联盟党谈判成功后尚不及欢庆《协议》中自己的大手笔，便在一两日间迅速陷入“朋友反目”和“人事纠纷”的内讧之中。难怪舆论将舒尔茨和加布里尔称作 “两个利己主义者”（zwei Egos）。党内同志或公开站队，或私表不满：有望在新内阁中获得一席之位的人理解并支持舒尔茨的决定，但基层中对这位党主席却颇有微词。就这样，一台好戏被搞成一锅粥。本想通过《协议》结果扬眉吐气的社民党，又一次堕入民调的低谷。

据媒体报道，代表基层的社民党州组织对这次“祸起萧墙”颇为反感，特别是舒尔茨本身所在的实力最强的北威州社民党，通过内部渠道对党主席发出了最后通牒：要么你放弃出任外长一职，要么我们把矛盾公开化。本来就在党内大张旗鼓为推翻“大联合”造势的社民党青年团（Jusos），更是利用这一突发事件呼吁党员重新审视“大联合”的必要性。党内那些希望通过“新内阁”获得利益的同志，眼看“大联合政府”这棵大树有可能会被“基层表决”（Basis-Abstimmung）砍掉，也纷纷在私下给舒尔茨施加压力。党内左翼则干脆质疑舒尔茨在小范围内把主席一职“转让”给纳勒斯有违民主原则，强烈要求通过党内普选（Urwahl）来决定主席人选。

面对内外夹击，“圣马丁”（老舒辉煌时的雅号）阵营迅速瓦解，舒尔茨很快沦为“孤家寡人”，不得不作出书面表态，正式宣布放弃出任外长一职。他写道：“关于我个人的讨论业已危及到党内基层对《协议》的认同，有鉴于此，我宣布放弃加入联邦政府，殷切希望党内围绕人事问题的争论能就此结束。”

就这样，作为党魁的马丁·舒尔茨成为社民党历史上的昙花一现。好在他并不孤单，因为“短命党魁”在这个百年老铺里并非异数。有趣的是，加布里尔在内部获悉舒尔茨决定甩手不干后，又宣布将参加“慕尼黑安全会议”。他后来虽然对“脸上长毛”一说表示了遗憾，但这份歉意更多的是指不该拿自己的女儿来说事，而非攻击舒尔茨本身。

社民党的领导换班已经启动：舒尔茨正式提出辞呈；纳勒斯迫于基层压力没有直接接手，而是让汉堡市长绍尔茨（Olaf Scholz）代理主席，等月底党代会时再正式交接。尽管如此，社民党的这次“闹剧”已严重影响了该党在选民中的形象。根据“明镜在线”的最新民意调查，社民党的支持率已下降至17%，比去年九月大选的结果还要糟糕。

“协议”结果一公布，联盟党和社民党都纷纷宣称自己是这次长达半年的“马拉松式”谈判的胜者。只有一位始终保持着低调，那就是这次组阁的真正赢家：安吉拉·默克尔（Angela Merkel）。

众所周知，大选后的组阁谈判一波三折，默克尔的政治生涯甚至一度濒临结束。但她的政治嗅觉和运作手腕让她再次有惊无险地转危为安。当然，她为此也付出了相当大的代价，做出了痛苦的让步。“牙买加”会商结束后，她手中的牌所剩无几。她很清楚，现在唯一能让她保住权力的办法就是不惜代价拉社民党“上船”。只要能做到这点，她的目的就达到了。

成功的政治家在关键时刻也必须具备赌博的勇气。默克尔这次赌的是社民党领导集体追求权利的欲望。为了把社民党的领导人绑在自己的战车上，她甚至不惜忍痛割爱，放弃在政府各部中权力最大的财政部。她这一招叫“用出让权力来确保权力”，因为她坚信，获得财政、外交、社会、劳工、环保等主要职权的社民党领导，会竭尽全力确保她的连任成功。

所谓的“大联合执政”在去年9月24日的大选中已遭到选民的唾弃，虽然它这次极有可能“涅磐重生”，但剩下的货真价实部分也就是“联合执政”了，而所谓的“大”基本已名不副实，因为联盟党和社民党在联邦议会中的席位加起来也不过只有53,4的微弱多数。根据INSA民调机构最近的调查结果，选民对三党联合执政的认同率已不到50%。

在这样的背景下，默克尔却依然能“站在风口浪尖上，巧妙藏于无形中”地安度难关，这不得不归功于她“少说多做”的低调风格。在基民党内，70%的党员依然坚定地站在自己的党主席身后。这是她的选民基础，也是她的权力基础。她的党内对手攻击她在谈判中让步过多，抱怨“协议”中几乎看不到基民盟的手笔，70%都在满足社民党的要求，甚至有人讽刺说“我们已全线崩溃，就剩下个总理府了”。但这些反对派难成气候，因为大家知道：保住默克尔，就是保住了基民盟的执政权；拆默克尔的台，等于让基民盟自废武功。

对默克尔来说，“协议”内容固然重要，但更重要的是谁是德国的“大当家”。应该说，她的执政特长从来就不是勇于革新（如施罗德的“2010议程”），而是顺势而为（Durchwurschteln）。2005年、2009年和2013年如此，这次亦如此。或许，这恰恰就是她“政治长寿”的秘诀。

另外不得不说的是，默克尔的强大也是她党内外对手的软弱所衬托出来的。2016年，默克尔因在难民危机中的失误四面楚歌，民意骤降。按理说，这是党内“倒默派”的天赐良机，然而，他们缺乏明确否定默克尔难民政策的勇气，而且自乱阵脚，毫无凝聚力。九月大选，基民盟虽然保持了第一大党的地位，但失票颇巨，这本可以成为党内“倒默派”第二次发难的机会，可惜他们还是未能趁机扩大影响力，再次坐失良机。

在艰难的组阁过程中，“倒默派”曾试图诱使默克尔接受“少数派执政”（Minderheitsregierung）的模式，以图在两三年后轻易将其撤换掉。这个打算甚至得到党外“反默派”干将、自民党主席林德纳（Christian Lindner）的支持，他不止一次地明确表示，只要默克尔下台，他愿意重启“牙买加”模式。可惜，基民盟内无人敢出头挑战默克尔。

这次重启“大联合”谈判，参与各方都说是为了德国的利益。其实，默克尔和社民党这次之所以还能走到一起，对前者而言，社民党是确保其连任成功的最佳伙伴；对后者来说，如果这次不抓住机会，自己重新执政的可能将变得遥遥无期。

虽然，基民盟（CDU）的现领导层和基层至今为止依然“护主心切”，即便有微词，也尽量避免公开摊牌。但看不到“祸起萧墙”，并不等于“风平浪静”。社民党眼下经历的，在不远的将来未必不会在基民盟内再重演。有迹象表明，已有若干退居二线的前基民盟大佬出来公开非难默克尔（如前防长和总干事长吕尔、前黑森州州长科赫等）。毕竟，默克尔的顶峰期已过，她的政治光环也已不再。这次她若连任成功，其总理任职时间将超过科尔，成为共和历史之最，但“夕阳无限好，只是近黄昏”，今后的四年将是她漫长的告别期。

“塞翁失马，焉知非福。”基民盟是否能在“后默克尔时代”继续引领德国政坛，取决于默克尔这位“政治不倒翁”是否能在余下的时间里帮助完成党内的权力交接。从目前的情势来看，党内的“倒默派”

结语

“大联合政府”从去年九月被选民唾弃到今日重登高堂，可谓一波三折，命悬一线。虽然两派三党全力投入，并在差不多一个月“艰苦卓绝”和“秘不外宣”的试探性会商和正式谈判之后达成协议，但新内阁最终是否能开张，还未必就一定是板上钉钉的事，而系着这把“达摩克利斯之剑”的“马鬃”正是社民党的基层表决（Basisabstimmung）。

这次获得大利的基社盟（CSU）日前已通过了“协议”，此前被认为政治生命已半截入土的党魁泽霍费尔（Horst Seehofer）在新内阁中咸鱼翻身，有可能出掌大大扩充了的内政部。2月26日，基民盟将在柏林召开党代会，根据目前的情势来看，“协议”的批准应无悬念。3月4日，45万社民党党员的投票结果将揭晓，并最终决定这届新“大联合政府”的命运。

德国的组阁现状也受到外国的关注，不仅欧盟期待柏林新政府能快走马上任，就连乌克兰总统波罗申科（Petro Poroschenko）都敦促社民党基层通过大联合政府，“不然高兴的将是普京”。笔者估计，这届德国新政府的产生虽险象环生，但最终将有惊无险。德国和欧盟“群龙无首”的局面很快将成为过去。

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