周少来：乡镇政府为何容易陷入“形式主义泥潭”？

形式主义，其来有自，源远流长，在各种形态的管理体制中均存在。其基本的规律是：越是基层的政府单位，其所受到的上级压力愈大，形式主义作风越发普遍；越是“运动式”治理的任务，其所受到的时间压力愈大，形式主义作风越发严重。

由此看来，各种显性或隐性的形式主义泛滥，有其根本的“体制性根源”，绝非一两次“人人喊打”的“运动式治理”所能根除，更非责难干部素质和作风甚至撤职查办一两个领导所能完胜。以基层乡镇政府普遍存在甚至自身也深恶痛绝的“填表考核”为个案，我们深入辨析一下地方和基层政府“形式主义痼疾”的根源。

层层加码、层层加压使乡镇政府“不堪其压”

乡镇政府是最基层的行政管理层级，在目前中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政体制下，乡镇政府之上的所有上级政府都有“下发文件、布置任务”的权力，而乡镇政府是“无权驳回”、只能“照单全收”的最后单位。“上面千条线、下面一根针”说的就是这种行政现状。

但在当前全面深化改革、决胜精准脱贫的关键时期，乡镇政府面临着十分繁重的任务：信访维稳、防火防灾、精准扶贫、环境治理、交通安全、公共服务、土地征用、房屋拆迁、基础教育……，几十项、甚至上百项各种任务，接踵、叠加而来。更有甚者，县级政府为了显示“政治重视、执行有力”，而把各项任务的指标体系进一步细化分解，一项工作往往要分解为几十项具体“量化指标”，并且都要“按月、按季度”并“全过程跟踪检查”。这便是我们在基层调研中，干部反应最为普遍的“层层加码”。

比如一项“精准扶贫”项目，就会细化量化为几十项“量化指标”，而每一项“量化指标”都要“登记造册”。所以基层干部形象地比喻为“上面千个锤，下面一个钉”，而最终所有的锤子和板子全部都要“打到乡镇政府的头上”。使乡镇政府“忙于应付”“疲于应付”，而又“不得不应付”，这就为乡镇政府的各种“形式主义应对”埋下“体制性伏笔”。

层层追责、层层下卸责任，乡镇政府成为“最终责任承担者”

县级政府作为县域治理责任的主要承担者，怎样承担和分解责任呢？

一是县级政府及其各个职能部门，都可通过各种“责任书”，把本应由各个职能部门完成的“任务”，逐项逐条地下放落实给“乡镇”，但“项目资金”和“项目检查验收”的各种权力，还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。“层层责任状”也就变成了上级部门的“层层免责单”。

二是乡镇政府对县委、县政府及其各个专项办公室，以及教育局、环保局、财政局等各个职能部门下达的各项任务“责任状”，只能“无条件服从”，少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局，都掌握着不少的“专项资金和资源”，都是乡镇政府“不敢得罪”的上级部门。

通过压力层层传导、层层加码机制，各项任务的“落实责任”下卸到乡镇政府，而县级政府及其部门则掌握着绝对的“资源分配权”和“检查验收权”，乡镇政府便在“权责失衡”中一路负重前行、忙乱应付。

由此，顺着行政层级链条，乡镇政府成为“没有回旋余地、责任不可再分”的“最终责任承担者”。上级的每一级政府及其职能部门，为了保证自己所管辖的“任务责任”按期完成，都会不断地到基层乡镇“督促检查”。各种各样、不断追查责任的检查考核，也成为疲于应付的乡镇政府“生产”各种“形式主义应对”的土壤。

“运动式”治理成为乡镇政府的主要工作方式

作为“任何责任”都无法“推卸”的基层治理单位，乡镇政府要把各式各样的任务和工程落实到乡村社会。但同时，任何“责任的板子”，都能“打到”乡镇政府的头上。

经过我们在全国各地不下一百个乡镇政府的实地调研发现，目前乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出“疲于应付的忙乱状态”。主要根源是，经过多轮的“乡镇合并”，现有乡镇管理规模普遍扩大，而乡镇政府编制遵循“只减不增”的原则，大的乡镇，编制有70到80多人（行政编加上事业编），小的乡镇有40到50人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快，精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等，都需要乡镇政府最终“落实”，并必须通过“考核验收”。于是，乡镇政府陷于“人少事多”的被动工作状态之中。

一是“集中运动式治理”，什么事最紧急，什么事考核最严格，乡镇政府就会全体出动“运动式”集中完成。

二是“加班加点式工作”，“白加黑、五加二”忙于工作，这是乡镇干部的“常态”，“谁也不敢拿工作开玩笑，出了事就得下岗”。我们在全国各地一百多个乡镇的调研中，最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”，这是不论东、中、西部各个乡镇干部普遍的感受。

三是“外聘人员式工作”，乡镇编制有严格限制，而工作任务不断增加，“有财力”的乡镇，则在现有编制外“聘用”人员。这是东南沿海发达地区乡镇的普遍做法，如东部一个乡镇，行政编、事业编与聘用人员，基本保持在1:1:1的比例，即有40个行政编，40个事业编，就有40多个外聘人员。

乡镇政府“陷于”完成各种“任务”、“项目”的纷繁事务之中，完全失去工作的“主动性”，被动地成为完成“上级工作”的“腿”，无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划。由此，也进一步加剧乡村自治的“行政化”，即乡镇政府也把各个“行政村”，变成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰减。在这种“运动式治理”常态化的运行机制下，乡镇政府的各种“形式主义应对”也似乎有了各式各样的借口、理由。

为了应对各种检查考核，乡镇政府各种“形式主义报表”纷纷出笼

由其“层层加码加压、层层下卸责任”的基层治理结构所决定，基层治理权力的运行逻辑和基本权力格局日益变成：县级政府及其部门主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”，而乡镇政府则是各项能够得到“细化”、“量化”的“责任”的最终“完成者”。一个乡镇书记说，县域的80%以上的工作都是在乡镇“完成的”。

同时，在重要领域和重大任务方面，还有严格执行的“一票否决制”：如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、精准扶贫、信访维稳等。有的地方政府，还实行“考核打分等级排名”，优秀者给予奖励，连续两年“末位者”，乡镇主要领导“予以免职”。由于来自“上面”无论哪项“考核检查”，都与乡镇领导的晋升、评优，以及一般干部的奖励福利等紧密“挂钩”，任何乡镇干部都不敢有任何“怠慢”。

我们在中部某县的实地调研中，一个乡镇书记粗略地给我们回顾了一年中都有什么样的“检查”：精准扶贫，每月4-5次，包括省、州、县各级检查；安全生产，每月4-5次，包括陆上、水上、药品、食品、交通、矿山等；党建检查，一月一次；美丽乡村建设，每月4次，包括州、县各两次；森林防火，清明节、春节各一次；计划生育：一月一次；重点工程、防汛等，不定期检查。每月的检查，大概10多次，一年之中的检查至少达100-150次之多。岁末年终，更是乡镇应付检查的“繁忙时期”，有时，几个检查组同时进驻乡镇。各种“检查考核”重复而叠加，一波接着一波，一轮接着一轮，应接不暇，再“正派”的干部也只能“忙于应付”。

由此造成了乡镇政府工作的“形式主义应付”：一是“精准扶贫”变成了“精准填表”，而且要不断“重复地填”。二是无法精准量化或核实的“数字”，变成了“数字造假”，出现“任意编造”“一个领导可以随意推翻几个考核数据”等现象。三是“填表应付”变成了“一本正经的常态化工作”。实地调研中发现，一个女大学生志愿者在这个乡镇整整一年的“工作”就是“填表”，“没日没夜的填”，直到把这个女大学生“填得头昏脑涨”，抱怨“填表都把人填疯了、填哭了”。

这些便是基层乡镇最为严重、也最为头疼的“形式主义表现”，但调研中采访过的各个乡镇书记和镇长，都表示各种各样的“万般无奈”，甚至他们也“深恶痛绝”。而“不完成任务，就走人”的压力和责任，也使乡镇干部有意无意地被“裹挟”到“形式主义泥潭”之中。当然，这其中绝不排除个别乡镇干部本身的“作风问题”和“责任担当问题”。

基层群众参与监督不力，也是造成各种形式主义的社会因素

在目前高度流动的基层社会之中，基层民主参与的不足，更是加剧了这种“监督困境”：

一是无人监督。基层乡村社会处于急剧变革之中，大量乡村有生力量“外出打工”，乡村社会建设的“主体空心化”，造成很多基层政府事务无人过问。

二是无从监督。在基层民众的知情权和参与权相对缺失的状况下，很多基层政府工作和公共事务，基层群众根本无从知晓，也就根本谈不上参与和监督。

三是无法监督。应该说与老百姓利益最密切的公共事务，老百姓最“知根知底”，公共服务的“绩效”和“利弊大小”，老百姓应该最清楚，比如一个乡村的环境卫生和“扶贫效果”。老百姓的“一句句真话”，胜似千百万“形式主义考评”，但基层自治的弱化和基层民主的衰弱，使真正人民的监督力量无从发挥。

在目前政府体系内部运行的众多“检查考核”，基层民众无法有效参与，更没有制度化的机制来保证民众参与。我们的一些检查考核根本不走进“人民群众”之中，外部监督的缺失造成民众参与的不足和民主监督的不力，这是各种“形式主义调研”和“形式主义考核”，之所以长期存在并在“体制内盛行”的社会性体制根源。

各种花样翻新的形式主义，“看似新表现，实则老问题”，有其深刻的制度性根源，绝非高喊“一两句口号”所能遏制，更非开展“一两次运动”所能根除。

这样说，绝不是为各种形式主义的存在辩护。只有通过深化行政体制改革，明确各级政府的权力和责任，加强人民群众的民主监督，才能真正走上制度化防治的法治之路。否则，没有权力体系的结构性改革，妄想通过一次性“运动式治理”就能“一劳永逸”，我们可能再次陷于“以形式主义反对形式主义”的泥潭，而其后各种“形式主义”还会“尾大不掉”。

“后人哀之，而不鉴之”，这在历史上有“不断反对形式主义”，而“形式主义一再泛滥”的深刻历史镜鉴。

（本文原载于人民论坛杂志1月上及人民论坛网微信，观察者网已获授权转载）