【独家】王华：中国环境问题出现拐点，治理理念超前，但制度建设滞后_风闻

编者按：

2018年12月5日晚，中国人民大学环境学院院长、环境与资源经济学海外特聘教授王华在中国人民大学重阳金融研究院（以下简称“人大重阳”）做了题为“中国环境40年：中国环境治理制度建设”的专题讲座。该讲座是“人大重阳系列讲座——对话人大名教授”之“改革开放40周年”主题系列的第三场讲座。以下是王华教授讲座实录，已由本人审阅。

中国人民大学环境学院院长、环境与资源经济学海外特聘教授王华

首先感谢了人大重阳的邀请，我是从1983年开始研究环境保护，当时在南京大学留校任教，从天上到地下，开始研究环保。我在南京大学教书8年，然后在世界银行工作了近20年，做环境经济学和政策的研究，后来回到中国到了生态环境部环境与经济政策研究中心做首席专家，再之后到了人民大学。

我从1983年到现在真正做环保34年了，因此和大家分享一下我对中国环境40年过去的变迁的认识。相对来讲对经济、环境质量大家都比较清楚，重点是在制度建设方面。讲座第一部分谈整个国家在过去40年里面环境方面的变迁，侧重于环境制度。第二部分和大家分享过去20年我本人的一种追求。最后第三部分对制度建设的理念、意义进行讨论。

40****年的变迁

在讲经济和环境变迁时可以总结为3句话：经济持续高速增长，举世瞩目，令人骄傲；环境问题从无到有，不断恶化，令人难以忍受；部分环境问题近年有所改善，拐点开始出现，给人以希望。

过去40年我们国家经济高度增长，举世瞩目，令人骄傲。从1978年改革开放以来，环境问题是从无到有的过程，但是遗憾的是后来不断的恶化，恶化到大家难以忍受，这是环境质量的一个变迁。但是过去几年里面，部分的环境问题已经有所改善，只是局部有所改善。没有经济发展的时候没有污染，没有环境问题。有了经济发展环境污染物上升，之后到发达国家的时候环境要改善，这时出现环境的拐点。有一个库兹涅兹曲线，是倒U形的曲线，到了顶点开始下降，那个就叫拐点。在国际上来讲，大概人均GDP达到8000美元的时候，拐点开始出现，我们国家刚好处于这个阶段，开始要出现。一些经典的污染物在我们国家已经出现拐点，排放量在有些地方在下降，就是给人以希望。

环境制度建设变迁方面也可以总结为3句话：从理念到方法，从无到有，不断加强，达国际先进水平；经济发展高速，问题不断涌现，制度建设滞后；借鉴国际经验，具有后发优势，制度建设优于发达国家同等水平。

现在我国环境治理的理念和水平已经达到了国际的先进水平，尽管有些地方还不如欧美的发达国家，但是整体的体系，甚至理念方面是超前的。我国的生态文明概念也推进了国际可持续发展。制度建设滞后是因为制度建设总是跟在问题之后，我国过去40年发展太快，问题涌现太快，制度建设无法预测到全部问题，但实际上整体制度建设方面我国是较快的。其实制度建设方面，我国有一定的后发优势，因为我们可以借鉴发达国家已有的成果。例如中国的《环保法》借鉴了美国环保法标准。在同等发展水准上比较，我国制度建设是处于先进水平的。我国的环境管理机构也在不断改革，能力不断增强。1974年时只有一个领导小组，1982年是在城乡建设环境保护部下面有一个环境保护局，1984年成为国家环境保护局，1988年成为副部级的国家环境保护局，1998年正部级环保总局，2008年成为环境保护部，2018年成为生态环境部。我国的环境制度建设可以分成4个阶段：1953—1978年重工业优先发展阶段，1979—1991年初步建设阶段， 1992—2012年积极应对阶段，2012年至今生态文明建设阶段。

我们所采用环境保护中的具体政策手段，命令控制类手段是制定标准，有明确的要求和禁止，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、环境标准制度等；经济刺激类手段是用市场的税、费、交易等来进行调整，比起政府管制手段成本更低，包括排污收费制度、可交易许可证制度等；劝说鼓励类手段包括环境信息公开政策、环境认证政策、环境听证与公众参与制度等。除此之外，还有信息手段、社会手段。在中国，信息手段、社会手段和管制手段、市场手段相比不应该是更弱的，甚至很多情况下应该是更强的，在国际上有一些地方没有管制手段，没有市场手段，社会手段、信息手段也可以发挥重要作用。

环境保护政策手段的40年变迁呈现以下特点：政府管制手段发挥主导作用，效率高，成本也高；有法不依执法不严国际著名，但近年明显改进；经济手段和社会手段有显著作用，但没有得到充分发挥；制度体系需要转型改造，实现环境治理体系和治理能力现代化。

20****年追求

我分享一下过去20年里和我自己相关的一些政策方面的创新及发展，包括三个方面：环境信息公开、环境圆桌对话和环境社会治理。

关于环境信息公开，我1995年进入世界银行工作时认识到环境信息公开这应在我们国家大力发扬。主要有两点认识：一是从建设法治社会看，只有信息公开才能让老百姓实现法律赋予的知情权、参与权、监督权、索赔权。二是从制度建设看，环境信息公开是环境管理可行有效的政策手段，和排污收费、环境标准是相并立的政策手段。在当时学习的基础上，我准备在国内推动环境信息公开，在国内做了若干次的讲座，宣传环境信息公开的好处。1998年之前我国所有的环境信息都是机密，因此在当时几乎所有的人都存在质疑。在我的持续推动下，1998—2000年，镇江和呼和浩特试点企业环境信息公开，发现信息公开不仅不会造成社会的强烈反感，也是一个促使企业慢慢改进的压力。2000—2002年，环境信息公开在江苏得到推广。2002年我出版了《环境信息公开：理念和实际》。2002—2005年，环境信息公开进行了国家试点。2005—2007年，我组织起草了我国《环境信息公开管理办法》建议稿，倡导并推动政府建立正式制度。2007—2008年，《国家环境信息公开办法》颁布并开始生效。2008—2018年，继续推动实施、培训、论坛、评估、修改办法。目前我国的信息公开从制度建设方面来看，水平优秀，细节还需改进。目前环境信息公开状况存在的主要不足——不全面、不准确、不及时、不持久、用户不友好，建议加强政府部门的领导，加强内部协调，加强平台建设、数据库建设等。

为了推动环境表现改善，化解社会矛盾，刺激面广数量大的小企业，我想到了圆桌对话的方法。环境相关的矛盾很多情况是多对多，用常规的办法，协商、调节、仲裁、司法诉讼等无法解决。让利益相关方、责任相关方，甚至独立的第三方、第四方坐在一起开圆桌会议，后来发展的时候定为圆桌对话。环境圆桌对话是多个利益相关者（政府部门、企业和居民代表，以及环境专家、环境NGO和媒体等）为了环境问题而进行平等协商对话的会议形式。2000年我最开始提出的时候并不被看好，但是一直在探索实践，探索包括乡镇报告会，县级制度安排，江苏重庆试点，全国绿色社区建设，问卷调查，社区圆桌对话等。经过探索实践，我认为它是可行、有效的，成本低，关键是推广。

关于环境社会治理，环境的治理体系可以分成三大方面，一是政府相关的，二是市场相关的，三是社会相关的。环境社会治理是指用社会治理的理念和方法，调动全社会力量搞好环境保护，化解由环境问题引起的社会矛盾。环境社会治理有两大目标：一是把社会力量发动起来推动环境保护；二是预防和化解社会矛盾。我对我国“十四五”工作的建议，包括环境体制改革、环境制度建设、环境社会互动机制建设、社会督政平台建设和地方试点示范几个方面。

环境治理制度建设理念和意义在于，通过自下而上的方式推动可持续发展制度的建设，通过更加丰富、多元的社会治理方式实现对当前公共管理方式的补充，从而促进环境保护、预防和化解社会矛盾、改善公共管理体系、与民主法制建设相协调。

讲座现场