烧散煤被拘留，背后的问题没那么简单_风闻

此前某地的治污标语

又到一年过冬时。

每到这个时刻，对于深受雾霾困扰的华北地区而言，地方政府和人民群众想必都不轻松。地方政府关心的是如何保卫蓝天，人民群众关心的是如何温暖过冬。不幸的是，在环保和民生之间，有时却出现了冲突。

12月7日，曲阳环保微信公号发布了题为《我县拘留2名燃烧散煤用户》的消息后，引起了舆论的极大关注。

次日，曲阳县即作出情况说明，**称此消息内容有误，系工作人员失误所致，曲阳县没有对燃用劣质散煤人员进行过拘留，只进行了批评教育。**文中2张图片实为12月6日因非法排污接受询问的张某某、王某某照片。

曲阳县虽已站出来澄清，但这次事件暴露出来的问题却不可忽视。

三个问题

类似问题之所以触人心弦，原因大致有三：

一，地方政府会为了治理目标而罔顾民生么？

不少岛友应该还记得，去年河北省大力推进煤改气、煤改电工作，却因工作不到位，**不少民众因为气荒、供暖时间迟滞等原因受冻，连上课的小学生都被冻的冷嗦嗦。**事后，河北省有关部门承认推行气代煤工作太过激进，相关配套措施未能跟上，由此导致了气荒。

许是对去年的事件印象太深，大家这次对曲阳环保的通报表示质疑，也很正常。

不过，就曲阳县的实际情况看，显然已经吸取了去年的教训。曲阳县并未大规模推广成本大、政策难度高的“双代”工作，而是选择了成本较低、老百姓也易接受的清洁型煤推广方案。这回避了因“气荒”等宏观调控造成的问题。

同时，型煤市场是相对可控的地方市场，曲阳县的先期准备工作是比较到位的。查询曲阳县的有关信息可见，早在8月28日，曲阳县即召开了散煤治理暨型煤推广推进工作会议，截止11月底，共置换散煤1147余吨。可见，清洁型煤的供应是有保障的。

事实上，10月24日曲阳县委书记还在会议中强调，要在保证群众温暖过冬的前提下，完成锅炉取缔工作，加强散煤置换和劣质煤管控。事后，曲阳县有关人员在回应时亦指出，并不是不让群众烧煤，而是不能烧散煤。

二是，地方政府是否涉嫌滥用警察权？

平心而论，仅仅因为燃烧散煤就被拘留，人们本能觉得于情于理不符。事后有法律专业人士解读，群众烧煤行为本身不违法，训诫后二次违规也不构成治安拘留的条件。细究曲阳县的有关做法，还真有值得探讨之处。

尽管按照县里的说法，本次拘留事件是“乌龙”，但在曲阳县有关地方性文件和会议宣传里面，均明确提及二次使用散煤会采取行政拘留措施。

根据曲阳县公安局的案件通报，**公安机关的确在办理环境污染案件中，有对相关人员采取行政拘留措施。**不过，**涉案人员基本上都是企业负责人，违法情形都比较严重。**2014年公安部等有关部门印发了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，曲阳县公安机关应该是根据这个法律依据办案的。

那么为何还会有闹“乌龙”的事情出现？

当地虽还没有公布详细信息，但合理解释是，**普通群众基于取暖的目的烧劣质煤，是很难够得上行政拘留措施的，公安机关当然很清楚其中的规定，故而顶多是对不配合群众采取训诫措施。**当然，如果有群众暴力抗法，那有可能够得上《治安管理处罚法》的有关规定。

但是，环保部门并不了解公安机关办案的严肃性，为了制造舆论声势，形成氛围，工作人员可能只是简单地依据“政策意图”张冠李戴。

第三，地方政府为何频频使用老百姓并不容易接受的运动式治理方式？

客观上说，运动式治理不仅群众不喜欢，基层干部更不喜欢。但这确实是短期内完成任务，应对上级压力的唯一办法。

11月2日，曲阳县曾因空气质量问题被省政府督查组公开约谈，县委县政府的压力可想而知。这也就可以理解，曲阳县政府在推广清洁型煤的工作中，会采取运动式治理方式。

比如一刀切，划定5个乡镇散煤禁燃区，以及7个“电代煤”、“气代煤”村，在这些地区，完全杜绝散煤的流通、使用。同时为了保证政策力度，县委甚至赋予主管副县长和大气办“先斩后奏”的权力，对在环境保护工作中不作为、不担当的，先免职再提交常委会研究决定。

如此政策传导的结果是，**一线工作者对违反政策的行为，亦会采取断然措施，**那么就会和群众的实际需求之间存在天然矛盾。

曲阳在污染防治中面临极其尴尬的境地。曲阳县的经济并不发达，境内主要是山区，至今贫困县的帽子还没摘掉，其支柱产业还是污染较为严重的雕刻，污染防治工作的基础条件是比较差的。

但是，曲阳又恰恰是保定地区乃河北省大气污染较为严重的县之一，污染防治的任务极重。如此，最好的办法当然是推广“双代”。但这项工作费钱，曲阳县未必承受得了；且地处山区，推广工作自然受限。那么，推广清洁型煤就是唯一选择。唯一的麻烦就是，需耗费大量人力物力“严防死守”散煤的生产流通和使用。

可以这样认为，曲阳县是在经济条件比较差的情况下，被迫投入大量行政资源，通过运动式治理方式开展污染防治的。

普遍问题

曲阳县所遭遇的困境并不是特例，而是全国很多地方的普遍问题。其根本矛盾是，环境治理目标和群众实际需要之间存在冲突。

客观上，人们当然都希望有一个既环保又实用的生活方式，但实践总是比想象复杂。一旦政府的政策目标过急过快，就很可能忽略老百姓的实际困难，从而导致巨大矛盾。

仅以清洁能源推广为例，它所面临的问题恐怕不是短期内可以解决的。

首先，高成本如何解决？目前的情况来看，“清洁”往往意味着高成本，如果没有政府补贴，极少有居民会改用清洁能源；事实上，大部分家庭也用不起。因此，推广清洁能源必然意味着政府财政支出的增加。

根据我们的调研，每个地方的补贴不尽一致，但共同点都是政府出大头、居民出小头，保证居民使用清洁能源的成本不至于太高。比如河北廊坊农村在2017年煤改气时，政府免费给每个家庭安装一台壁挂式天然气取暖炉(标准功率)，另外还给予三年的补贴，每年4个月，每个月500元。

现在的问题是，三年以后怎么办？

在调研中发现，哪怕是群众接受度高的地方，很多农户仍然保留了炕；尽管家里的锅炉拆了，但却保存地好好的。按照群众的说法，一旦政府补贴停止，就要重新烧炕！以至于，**有些地方为了一劳永逸，在开展“两代”工作时，顺便把老百姓家的炕给拆了，锅炉也砸了。**但这又制造了不少矛盾。

其次，技术过不过关？**如此高的使用成本，实际上意味着现有的清洁能源取暖技术是不够好的。**就技术考量看，使用清洁能源也许耗费了更多的能源，本身就是不环保的。在这个意义上，大规模推广“双代”工作有点操之过急。

较为普遍存在的问题是，农户在使用这些取暖设备时面临水土不服的问题。比如，无论是气代煤还是电代煤，都是建立在城市“单元房”的理论假设之上的。但农村的房子普遍比较大，密封性不及单元楼，而且天然气升温、降温都很快，基本上不怎么暖家。

晋东南某地今年开始煤改气，根据试验，一天开6小时天然气约20元，冬季取暖按4个月算约2400元，政府每家补贴1200，补贴三年。政府补贴不算低，但是很多老百姓还是宁愿选择烧煤球也不愿意用天然气。

再次，如何与人们的生活方式相匹配？清洁能源的推广看似是一个政策问题，却触及乡土社会的根本，无异于一场生活方式的革命。

比如，北方农村普遍有炕，家庭的空间布局和社交活动都是围绕炕展开。根据我们的调研，各地在推广清洁能源的过程中，反应最大的是老年人群体。很多老人晚上偷偷起来烧炕，倒不是为了节约，为的就是取暖。

治理风险

客观上，清洁能源的使用意味着更高的治理成本，也意味着更高的治理风险。

过去，燃料使用是农民生活方式的一个有机组成部分，融入到了农业生产、生活和观念系统之中。最典型的是秸秆焚烧。

过去，秸秆焚烧本是就地肥田的措施。但这几年，秸秆禁烧工作成为北方大部分乡镇政府的中心工作。很多地方都已形成了较为完善的工作体系，从目标设定、任务分配、人员配置、奖惩措施，乡村干部几乎是通过严防死守的方式（24小时值班，无死角监控）来对待秸秆禁烧工作的。

华北某省，省政府规定卫星监控到一个县发现一个起火点，就要罚100万；县政府则规定，哪个乡镇被县督查组发现有起火点，罚款30万；**乡镇政府没办法，只能将责任压实给驻村干部、村干部和网格员，将考核与他们的津贴挂钩。**现在很多基层干部反应工作忙，任务重，实际上绝大多数时间都是耗在环保等“严防死守”的工作上。麻烦的是，这些工作拖累了基层干部，却并不讨好群众。

在污染防治工作已经深入到千家万户，不可避免地改变群众生活方式的情况下，我们希望，环保治理目标需要应该适当减慢，因地制宜。尤其是对于曲阳县这样的自然条件不好、经济欠发达，农民生活方式还比较传统的地区，不应简单地用一刀切的环保指标给地方政府施加压力。

当前的农村社会正处于巨变过程中，农民生活方式亦在发生极大改变，环保观念正深入人心。事实上，只要我们有耐心，农民自己会选择符合环保要求的能源消费方式。

而政府更需要做的，是鼓励和支持相关企业开发经济实用的清洁能源及设备，并做好基础设施工作，让群众自己去选择更好的能源消费方式。

文/吕德文

（武汉大学社会学系研究员）