不，首相！——脱欧终局前特蕾莎·梅的背水一战_风闻

本文转自微信公众号：世界说（ID：globusnews）作者：徐 一 彤

当地时间11月27日，英国首相特蕾莎·梅在与欧盟27国就脱欧协议草案达成一致后，于英国议会下院宣布将于12月11日将该草案呈交议会表决，意味着英国脱欧进程的焦点再一次从英欧双边关系回到了英国国内。特蕾莎·梅将用约两周时间游说下院各党派议员为该方案投下赞成票，以保证英国能在2019年3月29日比较有序地退出欧盟。 

**△**11月25日，特蕾莎·梅在欧盟特别会议上向27个成员国陈述脱欧协议草案。 来源：视觉中国

在保守党内部严重分裂、且各在野党普遍对协议内容怀有异议的现状下，现行版本的协议草案通过议会下院表决的希望仍显渺茫。若草案未能通过12月11日的投票，英国现任政府将很难在2019年3月29日之前与欧盟方面敲定一份新草案并使其在议会下院得到通过，届时脱欧进程以及梅内阁前途的不确定性都将被推上高峰。在最坏情境下，英国将有可能面临来自无协议脱欧和梅政府倒台的经济和政治双重动荡。

从无到有的表决，从有到无的多数 

作为奉行议会主权原则的国家，英国政制一贯以议会下院为实质上的最高权力实体，但议会立法权在脱欧议题中扮演的角色并非不言自明。在立法层面为脱欧公投铺平道路的《2015年欧盟公投法案》仅对公投问题设计、计票和正反双方宣传经费等技术性细节作出了规定，对于公投带来的脱欧谈判结果如何投入执行则只字未提。 

2017年7月13日，代表特蕾莎·梅政府立场的《2017-2019欧盟（脱欧协议）法案》草案送呈议会下院议决，其中第九条首次规定政府部长无需通过议会即可直接执行脱欧协议、启动脱欧程序，在两院引发争议。当年12月13日，该草案在下院以305比309的微弱劣势遭到否决，迫使政府向保守党籍亲欧派议员多米尼克·格里夫（Dominic Grieve）提出的修正案让步，在法案中增加要求政府部长在执行脱欧协议前必须得到议会立法批准的条目，这一修正最终在2018年6月26日通过的《2018（退出）欧盟法案》中得到保留，为即将在12月11日举行的议会表决投票提供了法律依据。 

在时任党首卡梅伦的带领下，保守党曾在2015年大选中赢得议会下院650席中的331席，仅拥有5席的微弱多数。这一态势即便在2016年英国公投决定脱欧、支持留欧的卡梅伦辞职之后也未有显著变化，令继任的特蕾莎·梅政府在脱欧的实际操作中同时面临在野党与保守党内亲欧和强硬脱欧等势力的威胁。 

2017年，新上任的特蕾莎·梅政府为强化保守党的议席优势、维持政府对脱欧进程的支配力，宣布提前举行大选，但保守党在2017年6月8日的大选中反而失去多数，仅赢得317席，不得不与北爱尔兰的保守主义政党民主统一党（DUP）达成信用供给协议（Confidence and Supply），通过争取该党所属的10名议员在预算案等重大议题上的支持组建少数派政府。 

2018年7月6日，特蕾莎·梅在于首相别墅契克斯（Chequers）举行的内阁会议上敲定了英国政府在脱欧谈判中的方针，并要求全体阁僚对此立场集体负责（即必须支持这一立场，若有异议则必须辞职退阁），这一“契克斯方案”（Chequers Plan）（点击阅读世界说此前报道）最终在7月12日以白皮书的形式成为英国政府的正式谈判立场。 

11月13日，英国政府与欧盟方面就脱欧协议及未来双边关系展望的内容基本达成共识。特蕾莎·梅在次日的内阁会议上公布了脱欧草案的内容，并在得到大多数阁僚支持后根据《2018年（退出）欧盟法案》的规定送交议会审议。 

保守党的双重裂变

作为脱欧公投以来唯一的执政党，保守党在目前的脱欧进程中扮演了最关键的角色，然而该党内部在欧洲议题上的严重分歧也由来已久。 

自2016年6月脱欧公投以来，保守党内围绕脱欧议题形成的分野变迁视当时的脱欧进程而定，可分为两个阶段：在第一阶段，保守党内的主要分歧存在于主张在特蕾莎·梅政府领导下尽可能推动公投结果投入实施的强硬脱欧派与主流派议员、和以多米尼克·格里夫为代表，希望以立法手段明确脱欧程序、乃至为重审公投结果寻求制度空间的少数留欧派议员之间。

在脱欧议题上，敢于违背党首与党鞭意志的留欧派议员人数虽只有十余人，但因保守党本身的议会席位相当有限，使得这一相对较小的派系一度在《2017-2019欧盟（脱欧协议）法案》的修订过程中威胁执政党的官方路线，构成特蕾莎·梅政权的一大隐忧。而随着《2018（退出）欧盟法案》通过，脱欧进程的焦点开始从程序向具体细节转移，特蕾莎·梅与党内强硬脱欧派之间的矛盾也逐渐显现。 

在7月的“契克斯方案”风波中，以时任外交大臣鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）与负责领导对欧谈判的脱欧事务大臣大卫·戴维斯（David Davis）为首，部分强硬派阁僚以辞职对梅表示了抗议。在11月15日脱欧协议草案公布后，接替戴维斯担任脱欧事务大臣的多米尼克·拉伯（Dominic Raab）也宣布辞职，特蕾莎·梅临时任命的继任者斯蒂芬·巴克莱（Stephen Barclay）成为近四个月内第三位脱欧大臣，此时其职责已经完全转移到内政领域，仅负责脱离欧盟的诸项安排在英国国内的执行。 

11月脱欧协议草案在内阁阁僚中掀起的抗议看似小于7月的“契克斯方案”，但对特蕾莎·梅而言，目前最大的威胁来自党内未加入内阁的后座议员（backbenchers）。与环境大臣迈克·戈夫（Michael Gove）、国际贸易大臣利亚姆·福克斯（Liam Fox）和下院保守党领袖安德里亚·里德森（Andrea Leadsom）等至今仍在原位按兵不动的脱欧派阁僚相比，目前议会下院保守党内最大的脱欧派党团“欧洲研究组”（ERG）对协议草案的抗议最为激烈。11月15日协议草案公布当天，欧洲研究组组长、保守党后座议员雅各·里斯-莫格（Jacob Rees-Mogg）就在议会下院公开挑战梅对保守党的领导地位，并向代表全体保守党后座议员的党团“1922委员会”提交了弹劾信。

**△**11月15日，保守党欧洲研究组组长雅各布·里斯-莫格向媒体发表讲话，之前他呼吁对英国首相展开“不信任”投票。 来源：视觉中国

根据保守党现行制度，1922委员会主席在收到相当于议会保守党议员总数15%、即48封弹劾信之后，将择机通知党首举行党内不信任投票。截至目前，已有27名保守党议员公开递交弹劾信以示抗议，考虑到弹劾信理论上应匿名提交，1922委员会实际收到的数字可能更多，不过暂时还没有迹象表明48人的门槛已经达到，这意味着欧洲研究组并没能成功动员其在议会下院号称有70-80人之众的势力。 

即便如此，脱欧派议员的集体弹劾仍向特蕾莎·梅释放出了危险的信号，警告其所试图推动的脱欧协议将难以从议会表决中全身而退。而对于在2017年大选中以保障脱欧平稳执行为最核心承诺的梅政府而言，即便来自不信任投票的冲击可以避免，脱欧进程在最后六个月脱轨的可能性本身也足以对其政治生命发起严峻的挑战。 

谁将赢得所有人对所有人的战争？

11月25日，欧盟27国元首在布鲁塞尔一致通过了英国方面于15日提出的协议草案，标志着伦敦与布鲁塞尔方面已就英国脱离欧盟的具体安排和未来英欧关系的发展方向达成共识。然而德国总理默克尔与法国总理菲利普等欧洲政要在会后表示，对未来应英国要求就修订当前协议草案重启谈判的兴趣不大，意味着即便特蕾莎·梅的草案在12月11日的议会下院的投票中未获通过，布鲁塞尔方面也不会轻易为任何随之而来的修正留出讨论空间。届时，英欧之间将不存在任何过渡安排或特殊协议，英国将在2019年3月29日自动成为欧盟之外的普通第三方国家，双边贸易将根据世界贸易组织（WTO）原则进行。 

11月28日，英国财政部与英格兰银行先后发表了关于不同脱欧情境对英国经济影响的报告。财政部报告预测，若英国根据11月15日草案的方针实现脱欧，15年后全国GDP将比未脱离欧盟情境下的预期GDP低最多3.9%；若英国最终未能与欧盟达成新协议、而是走根据WTO规则的路线，这一数字或将高达9.3%。英格兰银行报告则预测在“无序脱欧”的情境下，英国2019年实际GDP将比同年未脱欧情境下的预期GDP低8%，房价将有可能下跌30%，利率则将升至4%。

**△**英国康沃尔，担心脱欧负面影响的“脱欧准备者”（Brexit preppers）储备了五口之家至少4个月的口粮。来源：视觉中国

即便与欧盟重新谈判仍存理论可能，留给英国议会产生并通过一份新协议修正案的时间也非常紧张。议会下院将在12月20日至2019年1月7日之间进入圣诞休会期，而从2月14日到2月25日之间下院又将迎来二月休会期。休会期内下院的一切立法活动都将宣告中止，意味着未来三个月内留给议会审议脱欧最终立法的时间不到40天。即便英欧之间就方案改正奇迹般地达成了共识，在目前朝野各党派及党团意见高度分化，且相当一部分保守党强硬脱欧派不惜以无协议脱欧为代价抗击特蕾莎·梅路线的状况下，任何新方案能否通过考验成为法律的可能性也十分渺茫。 

与保守党强硬脱欧派相对，在野党亦出于不同的考虑对特蕾莎·梅的协议提出了批评。北爱尔兰民主统一党对协议的关键部分，即在脱欧过渡期英欧未能达成自贸协定的情况下引入保障协议（Backstop）保证北爱与爱尔兰之间贸易畅通、但有可能在北爱与大不列颠岛之间造成新边界的条款表示强烈反对，并因此导致两党间的信任供给协议在这一最根本议题上实质作废，令保守党在脱欧问题上陷入全然的少数派政府境地。 

**△**英国新布尔丁斯，在北爱尔兰和爱尔兰的边界附近的景象。目前两地边界并未设立哨卡。 来源：视觉中国

亲欧的苏格兰民族党（SNP）抗议该协议未给予苏格兰任何特殊待遇，而最大反对党工党党首科尔宾则从2018年2月开始支持英国在脱欧后留在欧洲关税同盟，并称梅的草案为“一切可能性中最差的情境”。在诸多野党与执政党议员反对的情况下，即便算上极少数愿意支持脱欧协议的工党疑欧派议员，目前特蕾莎·梅能在议会下院掌握的潜在支持者只有约200余人，无法与高达400人以上的各色反对者相匹敌。 

**△**工党领袖科尔宾在议会对脱欧协议进行质询 来源：视觉中国

在议会政治陷入僵局的情况下，一些势力也开始主张绕开本届议会的立法程序，寻求“梅式脱欧”和无协议脱欧之外的第三条道路。一个名为“人民投票”（People’s Vote）的亲欧派政治运动在民间呼吁就脱欧协议（乃至脱欧与否）举行第二次公投，以绕开现任议会无法立法保障有序脱欧的危机，但这一动议目前受到保守党与工党两党党首的反对，仅获得少数议员支持。

**△**当地时间2018年11月28日，英国伦敦，反脱欧人士在议会大厦外集会抗议。 来源：视觉中国

相比之下，对特蕾莎·梅在左右两翼的反对者而言，也许谁来接替特蕾莎·梅比如何在议会达成（不可能达成的）脱欧共识更加重要。根据《2011年固定任期法案》，首相在未获得下院三分之二多数支持的情况下不得解散议会提前大选，但首相若遭到来自下院的不信任动议（与保守党议员通过1922委员会弹劾党首不同）并因未得到简单多数议员支持而落败，政府仍将被弹劾下台，英国将在由看守政府统治的两周宽限期后迎来新一轮大选。在11月28日接受BBC采访时，工党二号人物、影子财相约翰·麦克唐奈（John McDonnell）便表示工党将优先争取提前大选，并认为“一场（针对首相的）不信任投票势在难免”；但麦克唐奈也承认这一路径的现实难度很大，若无法争取到提前大选，工党可能会选择支持“人民投票”，推动二次公投。 

目前工党在议会下院的650个席位中仅控制257席，无法独力倒阁，但在在野党普遍反对现行脱欧协议方案、且保守党内部对特蕾莎·梅统治地位的怀疑也日益高涨的情况下，在下院发起不信任动议、并动员超过半数议员参与弹劾的理论可能性确实存在。在保守党内扮演最主要反对势力的强硬脱欧派也提示了这一风险，雅各·里斯-莫格在11月29日向亲保守党脱欧派的《每日电讯报》指出，即便特蕾莎·梅促使议会下院通过现行脱欧协议草案，被协议内容激怒的民主统一党也有可能倒向倒阁一方，从而对现政府的统治地位构成致命威胁。

根据目前多家民调，若英国在短期内举行大选，保守党仍有可能获得最高的支持率。但在脱欧终局悬而未决、且本党内部分歧无法通过党首更迭得到调和的现状之下，业已背负脱欧责任与“脱欧政党”标签的保守党显然并不乐见这一意料之外的威胁。据一份于11月6日泄露给BBC、据称来自保守党内部的非正式笔记显示，特蕾莎·梅有意在协议草案公布后的两周内动员全体阁僚在全国和地方媒体宣传协议草案通过的必要性，并尽可能争取商界领袖乃至亲欧派欧洲问题研究者站台。 

虽然事后保守党发言人称这一方案不代表本党最终意见，且原本在笔记中扮演重要角色的前脱欧事务大臣多米尼克·拉伯也在11月15日协议公布后辞职，但特蕾莎·梅政府的确在舆论场上发动了强势反击。除财政部发表了比较不同脱欧情境下英国经济状况的预测、警告无协议脱欧带来的严重影响之外，梅本人也在赴布宜诺斯艾利斯参加本年度G20峰会前紧急访问了苏格兰与北爱尔兰，试图向英格兰以外的边缘地区陈说利害，争取民意对脱欧协议的支持与理解，并在11月29日向工党党首科尔宾发起挑战，要求与其进行一对一的电视辩论。 

**△**特蕾莎·梅在苏格兰参观一家皮革公司，“推销”脱欧协议。 来源：视觉中国

特蕾莎·梅所面临的挑战虽然高企，但和充满敌意的2017年与2018年上半年相比，眼下英国全国的政治环境对梅而言并非特别不利。民调机构YouGov公布的调查数据显示，与11月15日协议草案公布前的33%相比，草案公布后希望特蕾莎·梅继续留任首相的受访者比例上升到46%。在保守党支持者中颇具影响的《每日邮报》（Daily Mail）与《每日快报》（Daily Express）曾为强硬脱欧派制造了有利的舆论环境，但随着两报在2018年先后更换了立场更趋温和的主编，其对脱欧协议和特蕾莎·梅政府的报道口径也较之前有显著软化，意味着目前英国舆论场在脱欧问题上的风向正在经历微妙的转变。特蕾莎·梅发起的宣传战也许很难在短短两周内左右议会下院的政治小气候，但对正在面临生死存亡考验的现政府而言，随着脱欧事业进入最危险的领域，能否在全国范围内重新争取民意背书显然符合比实现平稳脱欧更加切身的利益关切。