重新认识国有企业_风闻

来源：微信公众号“于导谈天说地“

重新认识国有企业

——中国经济发展战略转型系列文章之三

于中宁  赵瑜

（本文刊登于《财经》杂志2011年7月4日出版的第16期，刊发时略有改动。）

经济学教科书不讨论也不能讨论的“秘密”是，在发达经济体中存在许多国有企业（包括地方所有）。尽管经历了上世纪70年代后的私有化浪潮，还是有许多国有企业保留了下来，而且大部分经营的不错。发达经济体中还有许多“类国有企业”的机构，如公立医院、公立学校等。这次金融危机之后人们才发现，大型企业作为经济的中坚力量，“大到不能倒”，由国家承担最后风险，其本质是一种“准国有企业”。为了叙述方便，我们将前两类机构统称为“国有企业”。

显然，在现代经济体系中，“国有”的概念在扩大，而不是在缩小。

为什么在市场经济中必须有“国有企业”的存在？它们的职能是什么？为什么欧美对“国有”的形式存在差异？回答这些问题对中国的国企改革和定位非常重要。

近些年来，中国国企改革基本停滞了。其原因很多，但国企改革从一开始，其目标、定位和路径就很不清晰不能不说是一个原因。要深化国有企业改革，首先要厘清定位、产权和治理机制三大问题。我们将分两篇文章分别探讨。

所谓定位是指：国有企业到底是干吗的？在哪些经济范畴应保留国有企业，在哪些范畴不应该保留；保留的国有企业，其性质、产权、治理和定价模式是什么。

加州电力“连环套”

2001年和2006年，美国加州发生两次电力危机，说明其取消电力监管的改革彻底失败。加州电力改革始于1996年，改革设计由3个部分组成：最终售价不放开；电网部分“州有化”，由一个州立机构运营，而所有权和维护仍归原有的三大公用公司；发电部分“私有化”并竞价上网。

改革的用意很天真：私有化并放开供电价格会吸引投资者进入供电领域，竞争会压低供电价格，最终会使用电价格下降，因而市场会取代管制，甚至能提供比管制价格更低的用电价格。这很合逻辑。但是他们忘了另一个逻辑：如果改革者预期电价会不断下降，难道投资者会为不断下降的价格去投资吗？结果，10多年间，没有一家电厂投资开工，供需矛盾越来越大并最终导致危机。

加州电力危机有4个解决办法：开放用电价格；对消费者发放电价补贴；恢复供电价格管制；投资建设州立电厂以替代私人投资不足。加州电力“连环套”的关键是放开用电价格，但民选政府无法承受它的后果：政府的下台。

在民主社会，公用产品的价格并不完全由市场，而很大程度上是由公众的承受能力决定的，这个价格我们称为“公平价格”。政府要实施“公平价格”，或者补贴，或者管制，或者建立国有企业。也就是说，国有企业是补贴和管制的替代物，是实施“公平价格”的工具。

国有企业的职能是提供“公平价格”下的“公平产品”

斯密在《国富论》中明确指出，政府应该提供公共产品，例如运河、公路、港口、邮政、造币、学校、教堂等等，为此，政府必需征税来提供和运营这些公共产品。斯密没有讲这些公共产品应该怎样提供，如何运营。在现代经济的发展过程中，政府提供的产品逐渐从公共产品向人民基本生活需求保障领域，我们称之为“保障产品”的方面扩大，例如医疗、住房等等。我们把这两类产品统称为“公平产品”。

斯密的论述隐含了这样的逻辑：公共产品之所以为“公共”，就在于它是大众生活之必需；之所以需要政府提供公共产品，是因为这些产品的成本太高，但大众又无法承受它的市场价格，因此需要政府通过税收补贴成本和补贴价格。也就是说，提供公平价格下的公平产品是政府的职责。

进一步的推论是：为使这些提供、运营、补贴有效率，必须企业化；企业化的方式，一种是交给民营企业，政府实施补贴和监管，一种是设立国有企业；采取何种方式，全在政府对其经济成本和政治成本的判断。

国有企业存在的条件是其成本低于补贴和监管成本

市场无法提供充足的公平产品，更无法提供公平产品的公平价格。政府为市场价格和公平价格之间的差价提供补贴数额巨大，并且：补贴会随着市场价格的变动而变动；由于投机的存在，补贴会高到政府无法承受；补贴会被消费者转移支付到其他方面；这种补贴会形成“养懒汉”的预期，社会成本太高。所有这些都构成了补贴过高交易成本，正像科斯指出的，交易成本太高就会产生企业，将成本内部化。

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒教授曾深入研究了“监管成本”、“监管俘获”、“监管套利”问题，正确指出了监管成本很高。但他主张取消监管，实现自由化则不现实。

所以，国有企业存在的条件是补贴和监管成本太高，需要将成本通过企业形式内部化。国有企业的职能和条件说明，其本质是政府职能的企业化，因此不应获利。管理者也不是企业家，不应获得企业家“溢价”。

国有企业的特许经营化

为边远地区提供电力、铁路、公路、电信的服务肯定是亏本的。同时，这些公用网络又是不可分割的。政府为消费者提供补贴或者监管民营企业价格都成本过高。一个简单的办法是将这些公用网络国有化，通过权力定价和内部亏损，也就是内部补贴的办法提供“公平价格”的“公平产品”。这种将价格监管和补贴内部化的办法，大大缩减了政府的工作量和成本，从而有可能实现“小政府”。

公用设施网络由于投资回收期很长，许多是由政府投资的，因而具有公共资源的性质。又由于国有企业代替政府提供“公平产品”补贴和进行价格监管，严格意义上是不能获利的。但是，公用设施网络同时又要进行相当程度的市场运营，以便进行内部补贴并为发展积累资金。因此，国有企业也就具有了特许经营的特性，必须允许其获得一定的利润，管理者也与公务员有了区别。

要说明的是，公用网络并不都是政府投资。私人投资的公用网络由于存在重复投资的困难，会形成自然垄断。政府为防止其获得独家垄断的价格和利润，伤害大众利益，必须对其进行价格监管。因此，自然垄断的民营企业也具有特许经营的性质。在资源极度稀缺的情况下，这个概念还可以扩展到资源类企业。

提供公平价格下的公平产品；将补贴与监管内部化以降低政府成本；其获利不能超出特许范围；这三条是国有企业存在的主要理由和主要限制条件。不提供公平价格下的公平产品的国有企业，就是利用国家权力与民争利的“国家强盗”；不能降低补贴与监管成本的国有企业是浪费财富；获利超出特许范围就是地地道道的权力“寻租”，就是腐败。

欧美国有企业体制的资源文化背景

英国和美国都没有发生过真正的革命。作为近代以来先后两个世界霸主，它们用殖民战争和种族灭绝来掠夺土地和资源，用战争经费补贴获取资源，用大量移民解决人口压力。英美政府用战争、掠夺、移民的政策解决了它们发展过程中人口与资源的巨大矛盾。欧洲大陆国家也企图用战争解决资源问题，但都以失败告终。人口与资源的巨大矛盾带来了此起彼伏的大陆革命。

资源的差异带来了文化的差异。在自由与公平的“天平”上，英美与欧洲大陆各有侧重，对国有企业体制的态度也各不相同。

美国经济学家康芒斯在20世纪初就指出，“看不见的手”是以资源充裕为条件的。英美的资源条件使得其公众更崇尚“自由市场”，政府履行“公平职责”的压力比较小。美国长期没有全民医疗保险，这次奥巴马总统的医改方案受到许多中产阶级的反对，就是最明显的证明。而革命和战争的阴影使欧洲大陆的公众更倾向平等，其民选政府履行“公平职责”的压力就比较大。

从美国到南欧到中欧再到北欧，形成了一个从政府作用较小到政府作用较多的“渐变灰度”，其两头则是两个极端：放任自由主义和国家主义。

世界上从来不曾存在过所谓的“自由市场经济”，它和所谓的“共产主义”一样，不过是某些聪明过度的人幻想出来的“乌托邦”。米尔顿·弗里德曼在他著名的著作《自由选择》一书中指出，现代各国都不存在“自由市场经济”，只在19世纪的一小段时间内，英国和美国的经济比较接近这种经济形态。但是我们都知道，英美那个时期是典型的强盗资本主义。 

至于什么是“国家主义”，每个中国人都有亲身感受。中国必须抛弃“国家主义”，也不可能走强盗资本主义之路，中国改革的路径选择，只能在从美国到北欧的“灰度”之中。

欧美国有企业的体系特征

美国的国有企业体系比较零乱，每一个国有企业都有相应的立法依据，都是为了解决某一具体的公共政策问题。

在联邦层面，有联邦政府设立并拥有的公司，如国家铁路公司，公共广播公司，联邦储蓄保险公司、农作物保险公司，退休金获益担保公司、国家与社区服务公司、海外私募投资公司、法律服务公司，国家邮政等；有联邦政府持有控股权的公司，如房地美、房利美、12个联邦家庭贷款银行、联邦农业抵押贷款公司等；还有联邦政府临时救助的公司，如本次金融危机之后的花旗、AIG等19个受救助银行以及通用汽车等。

在地方层面上，国有企业（其实是地方企业）更是多如牛毛而且让人匪夷所思，如北达科他州磨房和电梯公司等。公用事业公司、医疗、教育等公立机构也是在地方层面上的。美国80%的医院为公立医院，公立学校也占大多数。

总体上说，联邦政府层面更侧重金融服务的公共政策，而州政府层面则侧重于具体的公平产品的提供。

欧洲大陆的国家比较小，国企体系比较系统，主要集中在自然垄断的公用网络、公用设施产业、资源产业、金融业和军工业。如法国的电力、铁路，英国的煤矿，欧洲航空航天等。

欧美国企的共同特点是，都有完备的法律依据，并由出资者或其代理机构依法监管并对法律负责。

由于经济理论对国有企业的研究基本是空白。发达国家国有企业的实践也非常混乱和复杂，许多国家的“自由化”改革也并不成功，中国的国企改革需要仔细梳理这些情况，建立合理的理论架构。

国有企业的定位：哪些领域应保留国有企业

深化国企改革首先要搞清楚，哪些国企需要保留其国企“身份”，哪些不需要，这就是“定位”。国有企业定位包括：国有企业的性质、定价、产权、治理、发展和立法。

根据中国现阶段的政治经济状况，我们认为应该在以下3个领域有限度保留一些国有企业，其性质应严格限定在提供公平产品且无法展开竞争的范畴：

首先是国家安全和与国家安全有较大关联性并受到外国封锁，具有国家机密性质的领域，如军事工业、航空航天等。

其次是具有自然垄断地位的公用网络。例如在国家层次的电力、高速公路、铁路等，在城市层次的上、下水管网和城市道路等。

第三是国有企业的性质有条件扩展的领域，这主要是指在供给不足和缺乏竞争的范畴和时段，如医疗、教育、保障房等等，以及涉及国家经济系统性风险的领域，如大型商业银行等。一旦有足够的供给和竞争，国有企业就应退出。

自然垄断国有企业的结构

自然垄断的公用网络是个完整的整体，将其人为割裂，只不过是将大垄断变成了小垄断，并没有也不可能带来竞争，相反却带来交易成本的上升，“通过能力”的下降和规模报酬的下降。

美国AT&T原是自然垄断的股份公司，国家对其价格进行监管。家庭入户固话成本为25美元，实收9美元，差价由长途和商业话费补贴。这是一个民营公众企业+内部补贴+监管的模式，其服务质量、竞争力都远高于其他发达国家的电信系统。但由于AT&T管理层愚蠢地压制MCI利用微波通讯进行竞争，美国反垄断部门决定分解该公司。

AT&T被分解成7个地方公司和1个长途公司后，全国性垄断变成了区域性垄断，不但没有带来竞争，反而提升了价格，服务质量急剧下降，具有国家竞争力性质的贝尔实验室也完蛋了。总体上看，美国的电信改革降低了美国在电信领域的竞争力。

另一方面，法国电信、电力、铁路的改革也是一团乱，虽然保留了网络的完整，但是“通道”和“内容”没有分开，政府仅仅是出售部分股份，开放“内容”企业准入，而国家控股企业仍拥有强大的垄断力量，改革不但显得假心假意，反而削弱了原有的竞争力。

中国自然垄断国有企业应吸取这两方面的教训：一方面，网络物理性不能人为割裂；另一方面，应严格将自然垄断的不能再分解的“核心”部分分立出来，保留其国有“身份”。

国有企业定位：价格、产权、治理与监管

国有企业提供的公平产品，其价格应严格限定在公平价格范围；其内部补贴与监管成本应低于如果由政府实施的情况；其获利应在特许范围内，并应全部上缴国库。

国有企业产权应国家全资拥有。扩展的国有企业可国家控股，并随着供给和竞争的改善逐渐释股转为民营。

国有企业应由国家财政部门制定具体的经营目标、监管和治理条例，依章监管。国有企业的管理人员应作为一种国家荣誉职务，聘请有声誉有道德的退休成功企业家出任，其薪酬也具有荣誉性质。国有企业的所有账目全部公开，不允许有所谓的企业秘密，由全社会进行监督。

国有企业的发展由立法决定和拨款，企业无权自定发展目标并为此留存利润。

国有企业的性质、定价、产权、治理和发展的限定表明，国有企业是社会公器，任何组织和个人不允利用利用社会公器谋取自身利益，包括国家本身。

国有企业的上述一系列原则应该立法，并在立法机构设立专门机构，使国企运营完全在法律的监护之下。

“国进民退”是“伪命题”

近一两年，有个被媒体和部分经济学家热炒的题目，叫“国进民退”。这个判断的依据，是山西煤矿业的整体转型，以及其他一些产业的民企个案。在我们看来，这个题目完全是个“伪”命题，理由有三：

首先，山西煤矿业的转变完全是为了解决矿难高发的无奈之举，这是人命关天的事，无论姓“国”姓“民”，能有效解决矿难就是好办法。事实也证明，山西煤矿业的转型有效遏止了矿难。山西煤矿业和其他民企个案没有普遍性，也不构成趋势，捕风捉影和搬弄教条都远离了实事求是的精神。

其次，山西煤矿业矿难高发反倒揭示了一个真正带有普遍性和趋势性的问题，这就是民企的规模太小。这样的小企业连职工的基本安全都保证不了，更不要提肩负提高薪资，实施创新这样的中国经济转型的使命了。问题是，是什么原因阻遏了民营企业经过30年发展基本上仍停留在原始状态，没有发生产业结构的转换与升级，以及如何促进这一转变。我们将在以后的文章中展开分析这一问题。

第三，更重要的是，“国进民退”这一命题隐含了这样一层意思，国有企业的存在是合理的，不合理的是国有企业的“进”，压缩了民营企业的生存空间，“国”和“民”应该各守分际，互不越界。而在我们看来，经过十多年的改革与发展，绝大多数国有企业仍然存在是完全不合理的，除了极个别的特殊产业，国有企业应该彻底民营化。如果国有企业基本不存在了，还有什么“国进民退”的问题呢？

所以，“国进民退”背后隐藏的真正有价值的命题是：将国有企业改革进行到底。