北海道地震反思：地方自治和产业转型不能阻止城市的消失_风闻

9月6日凌晨3点左右，北海道胆振（中部偏南）地区发生7级地震。虽然是7级地震，但事实上地震影响是有限的。在日本这样一个地震多发的国家，谁也没想到这次影响有限的地震，却让北海道和日本感受到从未有过的尴尬。

地震后瘫痪的48小时

这次地震最让人没有想到的就是，北海道全岛瘫痪48个小时之久这件事，其中瘫痪的原因主要在于电力和交通。（详细： 北海道7级地震纪实：陷入黑暗的城市 评论 43 日本）

许多日本人在两周后的现在回顾起北海道地震的时候，都会觉得不可思议。根据事后的测定图来看，北海道地区除了震中的胆振地区及周边人口较不密集区域外，其他地区的地震震级仅为4至5级。并且，这次地震发生在内陆，并没有海啸发生。于是很多人就自然而然地把本次地震与2012年的东日本大地震作对比。

地震等级图（图片来源：日本气象厅）

在2011年3月11日发生的东日本大地震时期，日本本州东面与太平洋相邻的几个都市遭受的地震强度基本在6至7级，并且地震引发的大海啸对沿岸地区造成了巨大的破坏。

显然，东日本大地震要比北海道地震严重得多。然而，2011年东日本大地震在震后24小时内基本上解决了电力瘫痪的问题，并在地震发生后3小时内便开始通过多方输电、区域内轮流停电等临时措施，保证地震区域不至于完全瘫痪。

东日本大地震时期电力恢复情况（图片来源：日本东京电力株式会社）

与此相对的，这次北海道地震，岛内电力开始恢复是在9月7日的下午左右，这意味着全岛停电的时间至少超过了32个小时；9月7日深夜，全岛仅三分之一恢复供电，此时距离地震发生已过去48个小时；9月8日的晚上，全岛大部分地区恢复供电，此时距离地震发生已经将近72个小时。

从谷歌卫星地图上看北海道停电前和停电后（图片来源：产经新闻）

随着电力的瘫痪，北海道居民这次真正见识到了北海道在灾难是多么孱弱。长时间的停电不仅让岛内公共交通完全瘫痪，还让部分水利设施出现故障导致超过岛内一半住户停水时间长达48小时之久。道路破损却缺乏人手紧急修理，导致岛内物流在地震1星期内都没能恢复，便利店和超市的货架上的商品少得可怜。同时，地震还导致札幌市清田区等一些地域出现大规模液化现象，让人瞠目结舌（通常地震导致的路面液化现象只可能出现在临海城市），甚至连发电站内部都出现了液化现象。

更让当地居民痛苦的是地震发生后。札幌市内恢复得很快，在通了电之后没多久就逐渐正常，但是作为北海道内最重要的交通工具，JR铁道，却迟迟无法恢复运行，特别是南部靠近地震区域的路线，直到9月14日左右才逐渐恢复慢车的运行。那些处在震中附近的偏远小镇，在地震后不仅因为道路的损毁而得不到足够的支援，还因为长期以来财务状况不佳、青壮年劳动力不足等问题而恢复极为缓慢，地震后一星期有的地区仍处在废墟之中。（详细： 北海道地震一星期：震后的泥沼 评论 3 日本）

地震一周后通向震中附近的厚真町的道路仍在修整

总而言之，这次的北海道地震暴露出了北海道地区在自然灾害面前的脆弱性，这与人们通常认为的日本对抗自然灾害游刃有余的印象形成了鲜明对比。

转型成功的样本？

在地震前，提起北海道，国内很多人会很自然地把这个地方和国内东北地区做个对比，并很容易会把它当做东三省转型成功后的样板。的确，这两个地方有太多的相似之处。

日本明治2年，新日本政府在统一全国后，向北海道地区派出开拓团，正式开始对北海道地区的殖民。在此之前，北海道地区虽然已有来自日本本州区域的和人和原生民族阿依努族人（后被吞并同化）在此居住，但总体来说居住区域相对集中局限，人口密集地区以南部沿岸地区为主，因此可以说北海道总体仍处于未开发状态。

自开拓团进入北海道直至1980年代，北海道处于发展黄金时期，随着大量的矿产资源和自然资源的开发，越来越多的人响应日本政府的号召来到北海道开始新生活，并且北海道也因为人口激增而开始大规模展开公共基础设施的建设。在这段时间里，北海道的工业发展迅速，以矿业为中心的生产制造业，以农业为中心的食品加工业，和以基础设施建设为中心的建筑行业突飞猛进，让这个地方成为了日本一颗冉冉升起的新星。

关闭的北矿幌内矿山（图片来源：维基百科）

但是，在1970年代左右，北海道矿产资源逐渐走向枯竭，这成为了北海道衰弱的直接原因。到了1980年代，矿产资源枯竭再加上日本泡沫经济的破裂，双重打击使得北海道的工业规模急遽衰弱，到2000年左右基本全岛的矿山都已关闭，相关产业不是倒闭就是转移，依赖于此的市镇人口严重流失，这都使得全岛有限的资源向着函馆、札幌、旭川等较大的城市集中。到今日，北海道的第二产业占总产业比重已变得极为低下。可以说，今年上半年李克强总理访问的北海道苫小牧丰田汽车工厂是例外中的例外了。

同时，第二产业的衰弱导致北海道的产业中心一下由第二产业转移到了第一产业。北海道至今仍是日本第一产业的中心地区，农业、畜牧业和渔业十分繁荣。但问题是。第一产业的成长率并不高，农业再繁荣贡献的税收既不可能像第二产业那样飞速发展，也不可能再支撑起北海道曾经的经济规模，因此北海道的财政一下面临严重的挑战。根据2008年的统计，北海道财政负债5兆6971亿日元，2016年的财政收入为全日本倒数第二。

在第二产业日薄西山时，北海道抓住1972年札幌冬季奥运会的机会，开始大力发展第三产业，尤其是旅游业在此后取得了“爆炸式”的发展。今日的北海道可以说将全部的希望都放在了旅游业上，2015年来北海道旅游总人数创历史记录，达到5477万人次；外国游客在2016年达到历史最高的230万人次，第三产业占财政税收的比例超过了83%，其中与旅游业紧密相关的服务业，对就业率的贡献度占全行业的55.9%，对第二产业的带动效果占全行业的40.8%。

现如今北海道的产业结构（图片来源：日本总务省）

备注：橙色为第一产业，黄色为第二产业，绿色为第三产业

事实上，今天的北海道可以说，已经从1980年代因为支柱产业倒塌而垂死挣扎的泥潭中挣脱了出来，尤其是第三产业的发展非常令人瞩目，但因为支柱产业倒塌而残留下的问题却一个也没少，第三产业的发展也并没有彻底扭转北海道的窘境，并且这个窘境也终于在这次地震中暴露了出来。

将会消失的地方

北海道的窘境就在于人口的减少。即使是在到处的人口都在持续不断减少的日本，北海道的人口减少速度也能排上座次了。

北海道人口连年下降，右图为人口迁入迁出图（图片来源：日本总务省）

北海道人口减少大致有三个来源：出生率低下，人口老龄化，地区吸引力走低。前两者其实不太需要过于强调了，因为这本身就是全日本共有的问题，再加上北海道自身地处偏远地区、地广人稀的情况，出生率低和人口老龄化的问题就更为显著。成问题的是第三个，也就是地区吸引力走低。

该现象的形成追溯起来还是起于1980年代产业支柱崩塌。在那个时候，北海道因为这个原因经济低迷，地区吸引力一下子开始下滑。在长时间的摸索中，北海道将旅游业发展起来，并带动了整个第三产业兴盛繁荣，但依旧无法阻止地区吸引力下降的问题。从北海道政府的一项民意调查中可以看出，虽然第三产业带来了新的收益和经济动力，但仍然无法解决当地基建滞后、公共设施不够完善、交通过于不便等诸多关系到生活的问题。

1980年代以来，由于工业的衰退，北海道当地财政受到巨大的打击，因此对当地的基础设施、公共设施等的投资开始逐年下滑，而民间资本也随着工业规模的萎缩而渐渐撤出北海道，导致北海道在这些公共领域方面的投资大幅下降。这些投资下滑的直接结果不单单是北海道建筑行业的凋敝，更使得整个地区基础设施、公共福利设施等变得捉襟见肘。据北海道当地电视台的纪录片报道，东日本大地震时因为海啸而被部分损坏的东部沿海JR铁道线，因为地方政府和JR北海道公司都拿不出钱来修理，导致这条线到现在为止还没能维修，居民们外出远行只能乘坐巴士代替。

这种公共领域投资的减少也同样冲击着北海道的“命根子”旅游业。通常情况下，旅游业对地区的基础设施要求很高，然而北海道旅游的最大问题就在于基础设施严重缺乏，其中以交通不便最甚，不是自驾游的话在北海道旅游很容易遇到想去的景区铁路不通的情况，乘坐巴士又要好几个小时，而且有些地方因为维持资金不足每天只有一趟巴士。

根据日本政府公布的“未来有消失可能性的城市”的统计，北海道地区可能消失的城市数量位居全日本第6位，预计在2040年前岛内78.2%的城市会有彻底消失的可能性，这成为了北海道亟待解决的难题。

提高自治度不能解决的问题

人口虽然是北海道的最根本问题，但没人管更是个严重的问题。

北海道与本州的地理位置本就非常特殊，两地相隔津轻海峡，无陆路可通，古时仅靠渡船相连。但是到了现代，两地间仍然只有青函隧道连接，让人有些惊讶。青函隧道是仅供日本新干线通行的隧道，这意味着两地间汽车仍然无法通过陆路通行，只能火车运载或渡船运载。这样的地理因素，在客观上大大削弱了北海道和本州之间包括政治、经济的各种联系。

通过渡船运送的汽车（图片来源：网络）

二战后，1950年进入高速发展期的日本开始制定全国性质的发展国策，通过从上到下的管理方式对全国进行集中式发展，北海道自然也不例外。同时因为冷战，作为与苏联对峙的最前线，北海道也被摆在了重要的位置。

种种原因之下，日本政府开始举全国之力对北海道进行开发。1950年日本政府中央省厅（国务大臣直辖）设立北海道开发厅，并在北海道地区设立北海道开发局，之后于1957年完成中央-北海道金融体系的构建，对北海道的财政收入和支出进行从上到下的一揽子式管理。也正是因为这个，北海道的矿业在国家力量的推动下被大幅开发出来，带动了一个发展的黄金时期的到来。

但是1990年后，随着冷战结束、经济全球化浪潮和日本的行政改革，日本中央政府对北海道逐渐放权，从上到下的管理体系也逐渐瓦解，到2000年北海道已经拥有了较高的自治度，中央政府和地方政府相互协作的方式完全变为了地方政府根据地方特色进行独特开发的方式。

地域自治度的大幅提升是北海道完成第三产业飞跃发展的重要原因之一，但同时这也带来了一个非常致命的极端—原本就低下的公共领域投资一直就这么维持着，来自中央政府的支援变得非常少，这使得原本就因为人口问题变得脆弱的北海道更为脆弱。

北海道的未来

回到地震。在这次地震中，首先暴露出来的电力问题就与公共领域投资的减少有关。据专家调查，之所以北海道这次发生全岛规模的停电事故，就是因为岛内电力供应过于集中，50%以上的电力供应来源于距离震中较近的苫東厚真火力发电站。地震当晚，全岛电力需求为310万千瓦，而苫東厚真火力发电站的电力供应占了其中的165万千瓦。因此地震发生时，由于负荷过高，其他的发电站也被迫停止工作，整个北海道都必须等待苫東厚真火力发电站的修复。这就是北海道瘫痪了48小时之久的真相。

按照日本的相关规定，通常一个地区的电力供给至少要平衡在四家电站之间，这样发生自然灾害时还可以保证不至于全区域断电。但是，北海道由于既缺少民间资本的投资建立新电站，也缺少政府的鼓励政策，因为鼓励政策同样也需要财政支出，所以北海道的电力供应就一直这样处在高危险之中等待炸弹爆炸。

另外，这次出现的内陆地区地震路面液化问题，也是因为北海道政府在基建上的投资过少。经过相关专家检测发现，札幌市清田区发生地面液化的根本原因，是因为地下埋藏的水管过于老旧疏于整备，结果在地震中断裂并大量漏水，结果导致路面液化和地基沉降的问题。近日，北海道政府就该问题与受害居民开展协商会谈，会议期间政府代表遭到居民们的连连质疑：“为什么政府不出钱维修这些水管。”

液化路面（图片来源：NHK）

同时，也是由于地方政府的资金过少，地震后相关地区的修复作业进展得异常缓慢，厚真町、安平町等胆振地区的城镇仍然维持着不正常的生活，至今还有人住在避难所内。

从总体上来看，这次地震反映出的问题，就是北海道始终处在一个极限的边缘，处在这个边缘，只要不发生大灾害，北海道就仍能维持正常；可一旦发生大灾害，北海道整个地区都没有完全的抵御能力。

地震后的9月中下旬，来自日本国内外的游客大量取消订单，导致支撑北海道经济的旅游业一下慌了阵脚，电视上各个地方的商人们都在掐着脖子高声喊：“我们没有受影响，请大家放心来玩。”观光胜地小樽，一名旅游巴士司机告诉笔者，光是9月17日，他们就接到了8个旅游团取消订单的通知。“我们真不知道该怎么办，游客们不来下个月我们都会没饭吃的。”他说。

现在为止，北海道政府还没能够统计出地震对旅游业的打击，但据媒体估计，游客数量应该会减少三成以上，用一名温泉旅馆老板的原话来说就是：“要了老命。”但是游客们的想法也很让人理解—铁道没完全恢复，巴士又要坐那么久，这不是受罪吗？

北海道的未来，仍然面临着严峻的考验。