中非论坛开幕在即，美国却在远离非洲？_风闻

2018年中非合作论坛北京峰会开幕在即，自2000年论坛成立以来，中国与非洲国家基于此框架的合作已经走过近18个年头，中国已连续九年成为非洲第一大贸易伙伴，中非关系在各领域不断深化。

而从今年峰会的主题——“合作共赢，携手构建更加紧密的中非命运共同体”，便可见当前中国对非洲的重视。在此之前的七月，习近平主席刚刚完成对中东非洲五国的系列访问，其中除阿联酋外，塞内加尔、卢旺达、南非及毛里求斯四国都位于撒哈拉以南的非洲。在近日举办的中非合作论坛北京峰会官网开通仪式上，非洲驻华使团便表示，“习近平主席在北京峰会召开前夕对非进行访问，巩固了中非人民的友谊，更发出了通过北京峰会加强中非团结的号召。”

今年，中非双方将致力于把峰会主题同中非共建“一带一路”、联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》以及非洲各国发展战略结合起来，推动中非全面战略合作伙伴关系迈上新台阶。

“美国第一”VS“非洲最后”

中非关系的热火朝天，太平洋彼岸的美国看在眼里。与中国相比，特朗普政府在非洲政策上的无所作为可谓令美国战略界痛心疾首。去年至今，在美国乃至其盟友国家掀起了一波检讨美国非洲政策的浪潮，呼吁切实、有力的战略调整。

首先是去年年底，特朗普任内发布的第一份《国家安全战略报告》（National Security Strategy Report）便因对非洲的战略重视不足而招致不少批评。几乎同时期举行的2017年“大西洋对话”（Atlantic Dialogues）就以 “Africa in the Atlantic: Time for Action”为主题，强调重视非洲的紧迫性。大多数参会各国高官及专家们一致认为，美国在非洲的国家利益和软实力都遭遇了来自中、俄、印以及英法等国的地缘政治及经济方面的有力竞争。

来自“大西洋对话”这一欧美及非洲国家传统二轨外交渠道的警讯令美国人感到明显的忧虑。布鲁金斯学会非洲专家、大卫·鲁宾斯坦研究员Landry Signé很快在《国会山报》（The Hill）撰文，呼吁特朗普政府采取更靠谱的非洲政策以保护美国的利益。在那篇文章中，Landry Signé列举了美国在非洲面临的来自各国的经济、安全及影响力（意识形态）威胁。其中尤其强调中国在经贸、文化领域对非洲日增的影响。

然而，特朗普依然任性。就在“大西洋对话”和Signé的文章发表后不久，就有了那次因总统失言导致的外交风波。在1月份的一次涉及非洲移民问题的白宫会议上，特朗普竟然以“粪坑”形容非洲国家，一时掀起轩然大波。联合国54个非洲成员史无前例地一致要求特朗普收回不当言论并道歉，部分国家还召见美国使节表达不满。

 

而在具体政策面，根据研究分析师Mariama Sow对其执政百日的总结，上任之后，特朗普明显削减了美国对非事务的各项预算。在2018财年，国务院和国际开发署（USAID）与非洲相关的预算减少了13%。另外，特朗普政府对世界银行、联合国等国际组织注资下降，对难民和移民紧急援助基金(ERMA)、非洲发展基金（USADF）等为非洲提供人道主义及发展援助的机构也大幅下调预算。过去，这些机构都是美国施展“软实力”、保持对非影响力的重要机制。（https://user.guancha.cn/main/content?id=11383&page=0）

执政以来，特朗普暴露的不止是其对非洲的偏见，还有乏善可陈的政策投入，英国《金融时报》甚至用“非洲最后”来讽刺他高举的“美国第一”。

面对这样一个总统，辅佐过几代元首的王牌智库也很无奈。今年3月，布鲁金斯学会甚至寄希望在他们眼中的“成年人”——蒂勒森身上。借着后者上任后的非洲之旅，布鲁金斯学会接连发力，又是举办政策研讨会，又是发表评论文章，并结合多媒体手段造势，强调期待蒂勒森出访非洲能够带来现政府对非战略的成型。

后来的事情大家都知道了：对非战略还没成型，他们的国务卿先生就被总统大人炒了鱿鱼。

全世界都在走向非洲，美国在哪？

而今，随着中非论坛的临近，加之陆续有先前台湾方面在非洲努力维系的“邦交国”转向大陆，中非“全家福”的气氛渐浓。反差之下，美国的非洲战略显得更加苍白。

这一次，另一家华府顶尖智库战略及国际研究中心（CSIS）也坐不住了。8月24日，CSIS发布名为《当全世界都走向撒哈拉以南的非洲，美国哪去了？》（The World is Coming to Sub-Saharan Africa. Where is the United States?）的报告，标题比较直接。

为了证明美国目前的非洲政策与世界趋势背道而驰，执笔报告的CSIS非洲项目主任Judd Devermont主要从经贸、安全和外交三方面论述近年非洲政治经济格局的剧变。

经贸方面，在2010~2017年期间，有超过65个国家增加了他们与撒哈拉以南非洲的贸易总额，其中俄罗斯、泰国、土耳其、印尼、中国、墨西哥、印度等国增幅靠前，俄、泰两国贸易数据成长两倍以上，中国则是该地区第一大贸易伙伴。

而在新兴经济体与非洲贸易不断升温的同时，富裕工业国阵营的整体表现恰恰相反，除德国之外，日、韩及不少欧美国家与撒哈拉以南非洲的贸易额缩水。其中，美国的成长率几乎敬陪末座，贸易额从2010年的803亿美元“腰斩”到2017年的367亿美元，这一数字目前已不到中国的四分之一。

值得一提的是，8月30日，CNN也刊文对中国近年来在非洲的投资及基础设施建设做出分析，其中引用了2018《联合国世界投资报告》（United Nations World Investment Report 2018）的数据来描绘近年非洲接受境外投资的基本样貌。据该统计，自2011年至2016年，中国对非洲的境外直接投资（FDI）从160亿美元增加到400亿美元，成长显著。同一时期，美国的这一数据虽然仍名列榜首，却原地踏步。

再看安全领域，Judd Devermont指出，从中、俄这两个被美国视为战略对手的国家，到日本、欧盟这样的美国传统伙伴，再到与非洲地理临近的阿联酋、土耳其等中东国家，乃至目前在中美之间有所摇摆的印度，近年来都积极在非洲增强军事存在，包括与非洲国家在反恐、维和等方面拓展合作关系。言外之意，这一非洲战略格局的悄然改变，似乎并未引起美国的足够重视。

此外，非洲在外交领域的进展同样值得瞩目。报告指出，自2010年以来，有超过150个各国新设的大使馆在撒哈拉以南的非洲拔地而起。根据2010~2015年的数据统计，土耳其惊人地包办了其中16个新建使馆，中国排名靠前，共有4个新馆建成。而在经贸方面表现平平的美国盟友们这一次也成绩可观，日本建了9个，英法德也分别“贡献”了6个、5个及3个。很遗憾，美国人只能在注释最下面一行找到自己的位置，他们的成绩是1个。

通过三个关键领域的比较分析，主持CSIS非洲研究大局的Judd Devermont希望传达给特朗普政府的信息显而易见。

一方面，世界主要国家已经纷纷意识到非洲在经济、政治及安全领域潜在的巨大战略价值，因而日益积极地发展与这块“未来大陆”的关系。用报告原话来说：“中国在非洲的活动可能最受关注，但事实是，这一地区不仅从其传统伙伴，也从新进入者（new entrants）那里获得越来越多的关注。”

另一方面，顺应时势的变化，非洲国家也呈现出强于过去的外交政策自主性，不仅能够对从世界各地涌入的资源和机会作出积极回应，也逐渐开始对外扩展外交关系。一来一往之间，非洲的总体外交格局得以重塑。报告写到：“比起过去唯独依赖美国和前殖民国家的力量，非洲人如今正在满世界地和各国政府签订协议。”

非洲大地日新月异的变化之下，美国消极的非洲政策自然显得不合时宜。CSIS基于这份最新研究多次疾呼：当世界其他国家纷纷朝非洲倾斜的时候，美国居然正在远离这一重要地区。这被认为将使美国在非洲被摆到次要位置，大大损害其全球利益。

​亡羊补牢，来得及吗？

当然，符合美国智库的惯例，CSIS在这份报告的最后仍然给出系列政策建议，认为特朗普政府还有时间“亡羊补牢”。这些建议包括要翻转外界对于政府不重视非洲的负面印象，与英法日印等在非洲活跃的美国盟友们增进非洲事务合作，乃至在非洲积极扮演国际事务调停人的角色以及界定美国在非洲的战略优势等等。

比较值得玩味的建议有两点，其一，报告呼吁美国政府必须赶快动用公共外交（Public Diplomacy），直接与非洲民众及各国政府沟通，表态美国已经准备好继续扮演一个领导者的角色。其中提到特朗普应该考虑筹划第二次美非领导人峰会（U.S.-Africa Leaders Summit），有几分和中非论坛分庭抗礼的意思。然而，作者自己也无奈地在后面补了一句：自奥巴马就职以来，这个峰会已经停摆超过四年了。

其二，报告认为美国不可能在非洲到处存在，必须根据自身优势制定针对性策略。因而为了“界定美国战略优势”，CSIS援引另一美国智库大西洋理事会（the Atlantic Council）近期研究，强调美国企业相对中国的优势在服务业、金融业、农业综合经济及可再生能源等领域，故应在对非经贸关系中主打这些行业，并有意识地把这些优势与强化在该地区的军事制度及后勤保障能力建设结合起来，以中国为竞争对手的意味明显。

然而，暂且不论上述建议是否可行。考虑到特朗普此前暴露出对非洲的偏见，加之中美贸易谈判、朝核问题以及国内即将到来的中期选举显然更为迫切，这些智库建言大概率入不了他的法眼。

退一步说，我们不禁要问，非洲何时成为过美国政府的政策优先？事实上，中美在非洲的影响力逆转在奥巴马执政时期就已发生，上述这些报告的分析数据所涉周期，也大部分在特朗普执政之前。

诚然长远来看，非洲或许的确是“未来大陆”，但在短期内，中国的崛起让亚太成为中美竞逐的第一线。正如目前我们所看到的剧本，为了制衡中国，美国当然把更多精力投放到亚太地区。从奥巴马时期的“重返亚太”，到这届美国政府的“印太战略”，都是此种思路的具体体现。过去几年，美国智库界同样不断有意见呼吁政府在亚太地区投入更多资源和精力，以应对所谓的“中国威胁”。相比之下，检讨非洲政策的声音并不突出。

也就是说，布鲁金斯和CSIS学者们没错，美国在非洲的影响力确实正在滑坡，而且暂时看不到政府扭转颓势的意愿。但是“远离非洲”这个锅，怕是不能让特朗普一个人背。

参考资料：

https://www.csis.org/analysis/world-coming-sub-saharan-africa-where-united-states

https://edition.cnn.com/interactive/2018/08/world/china-africa-ethiopia-manufacturing-jobs-intl/

https://user.guancha.cn/main/content?id=11383