地方债的作用，比多数人以为的好的多_风闻

文/ 学总（学经济家）

一、地方债的一个典型应用场景

假设回到200年前的一个几百户家庭的美国市镇。随着市镇规模扩大，街道排水不畅、路面泥泞、缺少桥梁、学校不够用等问题开始困扰着居民。可是这些又不会从天上掉下来，毛估估也得3万多美元（折抵现在几百万美元）。该怎么修？

居民们开始在教堂和酒馆里私下谈论，也督促镇议员们想办法。可是钱真的很难办，每户每年5美元的房产税，总量不到2000美元，刚够支付镇议会、治安官的津贴和一些小项目。旅店、酒馆老板等几位头面富人有些家底，可既不够也不愿投资桥梁和学校，雇人去看着收费，和本镇乡邻们争执，怎么都不值当。而且旅店老板信息灵通也有野心，不想长期套牢在这个镇子。酒馆老板也脾气暴躁不肯当冤大头。

经过几轮争吵扯皮，最后慢慢磨出一个设想来：每户房产每年征收10美元，升级街道两侧的加收5美元，旅店酒馆面包房等营业场所，还有每辆马车，再加收10美元。每年总计能有5000多美元，除了原有津贴和维护费用外，还能剩3000多美元还债。这样就足够发行一笔4万美元的市镇债，20年还清。

几位热心市民和议员们开始到处兜售这个方案，反响还不错。有人还捐出一小块牧场当作学校用地，居民们纷纷表示感激还用他的名字命名。有几十户居民各自认购了一百到几百美元的债券，旅店和酒馆老板各认购了几千美元，募集成功。随后两座桥梁、主要街道和排水沟开始施工，很多人都忙了起来，也从镇外雇人、采购材料，随后，新的学校也建起来了。

有趣的是，这3万多美元花掉后，每户居民手里都多了些钱，缴房产税反而更轻松了，酒馆生意也比以前更好。桥梁道路方便了，那些收购牛马粮食的、贩酒卖药的也来的更多，旅店老板生意也好了。学校开张后的三四年里，又有一两百户新居民搬迁过来，房产税总量收到1万美元出头。正好市镇需要更多的基建项目，镇长和治安官也需要全职，于是经过镇议会许可，用前几年的房产税结余按市价回购了一些旧债注销，同时又发行了一笔新的6万美元的市政债，期限仍是20年。

又过了几年，旅馆老板卖掉了产业和债券，成为一条地方铁路的创始股东。酒馆老板因为酒后骑马摔伤不幸去世，他妻子也卖掉酒馆换成了债券，无需和租户佃户斗智斗勇，仅凭债券的固定本息就能养育孩子，过世后还留了些遗产。

这个场景理解起来没啥难度，不需要微积分或者线性代数，当时居民的教育水平也没几个能超过当下的高中生的。但他们搞定了一个困扰世界几千年的难题，从孔子孟子韩非，到亚当斯密和马克思都没能给出的解决方案，下面讲其中的几点妙处。

一张路易斯安娜州的5美元债券，利率3%，右侧是息票，每半年剪下一条可以换7.5美分

二、地方债的妙用和延伸影响

**首先就是公共品获得了快速的改善。**桥梁、路面、学校，以及后来的铁路、自来水厂、医院、公园、垃圾处理、消防，只要确实是本地人所急需的，而且规模适当、有能力在未来偿还的，一经商议就能建起来，由市镇房产税或者项目收费权为抵押发债。居民无需在尘土垃圾中苦等，而且受制于镇议会还有认购者的压力，建设规模和施工过程没太多浪费。

**其次是每个人的收入都上涨了，“钱”也变多了。**参与施工的、出售材料的，旅店和酒馆老板，议会召集人、会计、治安官、学校老师，乃至持有债券的寡妇，他们的工作机会、收入、财富、养老金，全都比之前有所提升。所有的基建投资都要尽可能的以债券（或者股票）的方式流通，而不能沉淀成为财富黑洞，这一点怎么强调都不过分。

**再次就是居民形成了基于财产和契约的互助自治传统。**移民们不论信奉各种新教流派或者天主教、犹太教，说着英语、德语、法语或者俄语，都很容易融入这套规则并从中获利，毕竟房产税和债券完全无视这些差别。居民相对更加富足，公共项目也没落入土豪或者官僚手里敲诈高额收费，多数人也都认同那些富豪缴税买债是对自己是有利的。玩转了这套的市镇迅速扩张，没能玩起来的或者玩砸了的就凋敝，一两代人之后，国民的认知和行为就迥异于其他国家了。

 

这种国民认知和基层自治传统形成后，上一级政府机构也乐的不来插手，不派一人而白得流转税和所得税。要知道派驻基层的官僚，通常会耗掉更多预算、追加更多人手、惹更多麻烦，实际社会产出和实际可用财力更小。

反过来对照一下“皇权不下县”时的明清政制。那时的理想状态，是地主、绅士和宗族自愿维护县乡的宗祠、寺庙、学堂，修桥铺路等公共品，但自愿捐献的数量可没法和债券比，而且富人都要亲自或者雇人日常催租催贷，难免要依附巴结官府的力量。而官僚系统历经几代膨胀之后也没法停下来，往往对下是“破家县令，灭门巡抚”，对上则花样瞒报和讨钱，顾不上朝廷亏空，谁先顾及大局谁是傻子。很快系统就完全塞死了，连首都的大街上也满是尘土垃圾和污水便溺，让来访者大跌眼镜。至于一有天灾或者战争就民不聊生、盗贼蜂起，然后又“贼来如梳、兵来如篦、官来如剃”，反复多少次就不说了。

欧洲大陆那时也没摸到这条路上，尤其法国开了个坏头。官僚和包税人从巴黎逐级任命下去，竭力为国顺便为己敛财，农民、地主和商人都纷纷叫苦藏匿。然后招来更多的官、更狠的招数，直到穷人仇官仇商仇富，富人仇穷仇官，而官员们则把所有人当成自己KPI和私利的铺路砖。从法国大革命到巴黎公社砍掉了无数人的脑袋才停下来。更糟的是各派理论家予以包装和歌颂，人民啊、启蒙啊、剥削啊、阶级啊、平等啊，再通过一些德国俄国的思想家或者实践传播给更多的落后地区。

这些词儿，英语民族里多数人怎么听也未必真懂，为什么会对富人、官员和王室有这么深仇大恨呢，保留王室也没啥不好啊。美国人没扯这么多大词，也从几百万人口和蛮荒国土成长至今，历经狂飙的西进，残酷的内战（3000多万人口时就死亡75万人，比后来一二战之和还多），废除奴隶制，多次惨烈的经济危机，几十年的严重腐败（没有汽车和报纸，多数人不知道也不关心州里那些议员政客们勾兑了些啥），大萧条，也从未像法国德国俄国日本那样发生重大的政制更迭。

可以说，用地方债而非征税来为基础设施融资，用基层自行决定和债券投资人约束来代替高层计划和管控干预，无论从经济上还是政治上，都有不可比拟的优势，进化程度超过哺乳动物代替恐龙。

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三、当下一些国家地方债的模式

首先是美国，目前地方债余额约4万亿美元，人均1万美元出头。有意思的是发债主体高达5万余个，有州县市镇或者校区，或者自来水厂、电厂、铁路、医院和学校。3亿多人口对应5万多个市政债发行主体，那中国14亿人可以对应到20万个，比当前的乡镇和街道办总数多5倍。这么看来每个国内每个乡镇级财政单位自主发点债，也不是异想天开。

另外一个突出特色是这些地方债都是独立发行的，上级政府干预很少。超过千万美元的债券通常会有评级，也有金融机构专门操办，还有信用保险机构参与违约担保。由于市场化程度非常高，多数地方政府在不对劲时就没人买账，增不动新债了，所以总坏账率和破产案例都不高。

**德国的地方债是另一个反面，90年代之后才由银行主导制转向债券发行，而且一直由联邦政府高度操控并担保，地方自主性很低，其实更像是国债而非地方债，参考意义不大。**韩国地方债明面才200亿美元左右，加上隐形债务也就1000亿美元，人均不到美国1/5，有点儿少，其实韩国国债也很少。与他们那么高智商、那么勤劳却人均收入仅为美日一半可能有一点关系。

日本参考意义大一些，各级政府都有一些发债权力，最小单位也是和中国的乡镇相当。在2007年之前是严格审批制，结果太多债务是依据审批者的偏好花掉了，部委官僚、建筑财团、工人选票和地方议员等相关利益团体结成一张巨网，投入无数华而不实的基建工程。等市场化改革之后，地方自治体们大多没什么财政余地，旧有债务本息还有各种基建的维护要吃掉了太多钱。所以很可惜，掉进了大坑里挣扎着，一代人估计是爬不出来了。

美日地方债的对照，用常识就能解释：官僚们不可能像市场上的债券投资人那么谨慎和苛刻。居民切身愿望经过市镇议会汇集确认，产生了资金需求；债券投资人、评级公司和信用保险公司，提供了资金供给并自担风险，这种双方合意的结果总是最好的。

四、国内地方债可以有哪些借鉴

要完整理解地方债市场化发行的精髓，读者最好暂时完全从法德俄的毁灭式思维跳出来，大概认同以下常识：

1）所有长期基建投资都要尽可能的以产权、股权或者债权等方式流通，公共基础设施能不用税收投入就绝对不用，这样能极大的扩张财富和资本总量；

2）现代政府的定位是仲裁，管理公共资产的话则需要背上同等债务，成为一个利益中立的代持机构，以管理费为生；保留聚敛的KPI设置其实是奖励挖自己根基；

3）官僚系统是革新和效率的反义词。层级越多越低效，延伸到底比如承包制前生产队长指挥农民，更是会造就饥馑和崩溃。

有了这些常识之后，可以把乡镇级地方债的试点作为一个练习题，因为比较简单、牵扯较少。从操作上讲，基层早就有了村民直选和村级财务公开的经验，乡级直选也早有预案。从目标上看，新农村、土地碎片化、扶贫脱贫等目标，旧有各种解决方案早成为财政重负，基层干部也苦不堪言。从宏观上看，金融和保险人才介入，有望带来超过十万亿级别的新增投资和消费（还有几千亿元的息差和佣金）。

给一点提示和参考，方便加深理解相对于运动式的、KPI考核式的推进方法，有哪些优势：

1）需要由乡政府和金融机构共同确认地方债发行额度、周期、利率、用途、还款来源、佣金，而且上级财政不承担保证责任；

2）旧有债务包括工程欠款、欠发工资等全部偿还，成为新的消费和投资动力；剩余可以弥补土地平整、道路、学校、医院、污水等支出；

3）已经或者愿意退出农业的村民，可在新镇区规划批地，旧宅基需要拆除，承包地需要放弃，地上作物可以折价；

4）规划区内所有新旧房产可以自由流通、可以抵押贷款，并需缴纳房产税；

5）按照完成户数给与5%左右的用地增量，用于出售给退休或者富有的市民，以后每年给2%；若干配套商业面积可招标拍卖；额度之内和规划合理的范围内，可占用基本农田；

6）农田合并之后授予务农户，可流转抵押贷款，需经镇人大同意、缴足土地差价后才可以转变用途；

7）除必要外（比如警官、法务、审计、校监、党代等人选派驻或者巡视），尽可能取消所有公务员、教师和医生的事业编制、村委会津贴（超大型村可以独立拆分为镇，另起一个），成为自治镇+零星务农散户+连块成片土地的结构；

8）缴纳物业税者有资格选举和被选举镇人大代表；

这其实是把许多曾经的想法和尝试，比如新农村、旧村改造、特色小镇、地票制度、资本下乡、乡贤、脱贫、消除城乡差距、乡镇直选、城镇化等，打包一起，再引入市场化约束，提供市场化融资和激励，比起之前依赖官僚计划审批、出让金或者国开行等方式，能减少许多弊端：钱不够或者激励不够的懒得干、没法干；批下来的又大干快上、政绩工程、钓鱼工程、强行推进等等。

这些就当认知刷机练习题，老读者们再次群嘲“又痴心妄想了”也忍了。基于法德俄话语体系编码的云存储环境下，引介这种英美式思维的程序难免各种水土不服。然而，继续保留原始破碎的底层，幻想通过中央-省-地市-县-乡镇-村五层半官僚体系，几十条管理考核线条叠床架屋互相倾轧文件多如牛毛，也能稳稳的把十几亿人带进一个富裕现代的世界。对此我也想下一个断语：“痴心妄想”，还是殖民火星的想法更靠谱吧。