古代中国政府如何组织抗洪救灾？_风闻

在世界各国历史中，中国历朝历代的救灾制度可能是最突出的。事实上，在研究中国国家制度起源过程中，很多学者认为治水的需要是催生国家起源的重要因素，德裔美国历史学家魏特夫就是其中的代表学者，他将中国视为“治水社会”。

中国第一个王朝夏的建立源于大禹治水。据史记记载，在原始部落联盟时代，黄河发生特大洪灾，肆虐中原，民不聊生。面临大洪灾的威胁，个体的力量，乃至小规模的集体难以应对。为此，部落联盟首领尧帝和舜帝先后任命鲧和禹领导与组织治水工，开展大规模地治理水患活动。鲧采取“水来土挡”的策略治水，花费9年却失败。

鲧治水失败后，由其子禹继起主持治水大任，他创造性采用“因势利导”的疏导方式，整治黄河泛滥区域，花费13年之久，才终于平定水患。这是中国史籍记载的历史第一次大规模的旷日持久的治水活动。依靠在治水活动中建立起来的功勋和威望，大禹顺利继承部落联盟首领的位置。而集体抵御洪水灾难的记忆，为建立起权力更加集中、继承更加稳定的王朝政权培植了民意的基础。由此，大禹之后，其子启建立夏朝，开启了从“公天下”到“家天下”的王朝历史。

“大禹治水”

 可以说，在很大程度上，中国国家制度起源于治水，反过来，古代国家也一直将包括治水等在内的救灾事业作为重要的政府功能。中国是一个灾难频繁发生的国家，作为一个农耕社会，“靠天吃饭”，水灾、旱灾、蝗灾、瘟疫等灾难对社会影响极大。因此政府无法做无为而治的“守夜人”，必须要积极有为才能减缓灾难对社会民生的影响，进而达到巩固长久统治的目的。所以，中国很早就发展出一整套对应灾难的机制与政策，历史上称之为**“荒政”**。根据学界的一般看法，中国的“荒政”在西周就已初具雏形。　　　

 自宋代以降，就出现了一批以总结民间与官方救荒经验的荒政书籍，较有名的有《救荒活民书》、《康济录》、《筹济篇》等。明嘉靖年间编撰的《湖广图经志书》，就将正德十一年，湖广大水灾赈救的方法和程序，一一详述。内容涉及急赈、初赈、报灾、勘灾，以及煮粥、放赈，乃至于如何防范百姓多报、官府瞒报都有明确的评述。 清代救荒书《赈豫纪略》中，用18幅图画向朝廷汇报了他奉命主持河南饥荒赈济到赈济任务完成回朝复命的全过程。即：恩赈遣官、宫闱发帑、首恤贫宗、加惠寒士、粥哺垂亡、金赒窘迫、医疗疾疫、钱送流民、赎还妻孥、分给牛种、解散盗贼、劝务农桑、劝课纺绩、民设义仓、官修常平、礼教维风、乡保善俗、复命天朝。救灾制度的程式化、规范化有助于地方官员更好地抗灾、救灾，救荒书无疑具有重要的理论意义和实践意义。

古人通过对自然灾害规律的总结，以及平日中积累的救灾经验，无疑对日后的防灾、减灾都具有积极的指导意义。

**一、**灾前预防

古人很早就意识到灾前预防的重要性，事先做好预防工作，救灾时才能有备无患。“民以食为天”，灾年到来，对百姓影响最大的莫过于粮食的欠收，因灾年而导致饿殍遍野的记载不绝于史。故而“建仓积粮”就具有重要的实践意义，至明清时期，仓储体系日趋完备。从省会乃至州郡俱建有常平仓，乡村则建有社仓，市镇有义仓，而在边疆地区还有营仓。

常平仓首创于西汉，是由官方出资建设的粮仓，丰年时出陈易新，灾年时通过平粜或散济的方式救济灾民。明清两朝的户部规制每年春夏出粜，秋冬入籴，平价生息，遇灾年时按数发给散贫户。同时屡颁诏旨，要求各地乡绅富民捐输，或按亩征摊，或截漕粮以补缺，或开贡监名额以捐纳，以此充实仓储，常平仓因而在全国范围内得到普及。在救助范围上，常平仓也并非囿于本地，如某地发生重灾，以致本地仓谷入不敷出，也可调外地积谷支援。如清乾隆二十三年，山西宁武等州县就筹备4万石粮食协拨陕西，拨后缺额，以截漕粮补足。

常平仓

社仓源于隋代，因“立于当社”，故名社仓，但多见于城市。至南宋时期，朱熹创立社仓法，因而在乡间也兴盛起来。社仓往往由民间推举的社长管理，用春借秋还的方式赈济贫民。社仓的谷米来源有二：一是官府的调拨，二是民间的捐输。

如果说常平仓和社仓是官方救济行为，那么义仓则多半是由民间捐建的，是民间慈善活动的一种。如清雍正四年，富甲一方的两淮盐商，捐银二十四万两，在扬州建仓积储，名曰盐义仓。盐义仓由两淮盐商来经营，每年青黄不接之际，按照“存七粜三”出陈易新。清道光十五年，苏州府创立长元吴丰备义仓，一度发展到田产上万亩、积谷十数石，存银十几万两的规模。

此外政府还积极发展农业生产，鼓励垦荒，重视推广农业技术，以及大力兴修水利设施等，作为灾前防灾、减灾的重要措施。

**二、**灾中勘按

明清两朝已经形成了一整套体系完备的救荒制度，对报灾、勘灾、救灾的程序都作了严格的规定。

首先是报灾。限于当时通讯手段的制约，朝廷很难及时通晓全国的灾情，因此朝廷将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情，层层汇总，上达中央。如清政府在晓谕地方督抚的奏章就载有明文，“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”。如果在管辖区域内发生灾情，地方官员逾期不报、懈怠延误者，将受到朝廷的严厉责罚。大明律就明文规定，逾期一月未报者，从巡抚到州县的各级官员都要罚俸银；超过一个月的将贬谪一级：迟缓延宕并产生严重后果的将革职。

地方官员除了上报灾情外，还必须在限定的时间内周详地勘查受灾的程度，作为实施救济的依据，这就是勘灾。为了能督促地方官有效勘灾，朝廷将受灾程度的大小与官员的品级相联系，层层落实。如遭重灾，督抚大员必须亲自勘查和奏闻赈恤事宜；如受灾不重，则由知府、同知、通判会同州县官员勘核，然后逐级上报。**在勘灾过程中，受灾州县需预先刊刻“简明呈式”，即受灾表。开列受灾民众的姓名、家口、住址、被灾田亩数量等细则，先由灾户自行填报，经地方官核实后，按行政划分装订成册，作为底本。**然后查灾官员赴庄查灾时，以此为蓝本，核查受灾情况，之后将底册上缴州县，由州县官员造总册，绘出本地受灾地图，严重地区以色笔描出，最后附上州县赈济意见一并上报。 　　

三、灾后救济

查勘灾情是为了能对症下药，针对受灾程度的不同，采取相应的救济措施。

首先采取的是灾蠲和缓征。所谓灾蠲是指免除灾年时民众钱粮的赋税。如顺治二年，直隶霸州等8县受水灾，清政府当即蠲免受灾县域的额赋。清代道光二十一年，浙江大雪，受灾面积波及德清、仁和、钱塘、嘉善、海宁等多个州县，成灾田亩逾数万顷，朝廷接报后当即恩准蠲免下半年浙江受灾州县的赋税。

所谓缓征就是当年应收钱粮延缓至灾后重征，缓征的年限与受灾程度的多寡有关。明清两朝都做了详细的规定：先勘明灾地钱粮，勘报之日起即行停征。如被灾达十分、九分、八分者，三年带征；如七分、六分、五分者，分二年带征；如五分以下，不成灾，有奉旨缓征及督抚具名缓征者，至次年麦熟后，逐年征缴。当然，在具体实施蠲免和缓征的过程中，也极易造成官吏舞弊寻利，为此明清两朝政府都制定了严厉的惩罚措施。如清代就规定胆敢舞弊者，将“照侵盗钱粮律治罪”，或以“违旨计脏论罪”，或“以违旨侵欺论罪”。据李向军的《清代荒政研究》一书统计，清政府共蠲免15713次，总计约白银一亿二千余万两，如果加上蠲免灾欠的数额，竟达2亿两白银之多。

 灾蠲和缓征实际上只是有地农民受益，但广大的失地农民或佃农却很难直接受惠。因为缺乏必要的经济基础，一遇灾年，这些农民就立即陷入困境，造成“老弱转乎沟壑，壮者散之四方”的局面。为此，政府只有通过设立粥厂，煮粥散米给饥民。清康熙四十三年，直隶巡抚李光地在赈济河间府水灾时，就采取设立粥厂的方式救济灾民，起到了途无饿殍，小民得以存活的良好效果。后来，当地的乡绅也加入到赈济的行列中，施粥、散米给予受灾百姓。由于设立粥厂一法收效甚大，使得施粥设厂的方法渐成定制，且不限于受灾百姓，对大城市中的流民和乞丐也定期施舍。如苏州府每年“于六门诸寺院”等地“自十月十五日起，至十二月止，每朝作糜以食贫民”，成为苏州府的惯例。

倘遇冬季，灾民无衣御寒，政府还发帑购买棉衣赈济灾民。清嘉庆二十二年冬，北京聚集了大批受水灾而逃难的灾民，时至隆冬，清政府购棉衣数万件，在顺天府等5城分地同日散给贫民。

发生灾荒时，大批百姓生计无着，如果放任自由，必定危害地方治安，倘若处置失当也会激发民变。为此，政府往往将灾民组织起来，兴修农田水利和其他公共工程，计工给酬。一方面可以解决灾民日蹙的生活；另一方面也可稳定生活秩序，加以控制。当然，客观上也建设了许多有益于社会的公用设施，较之单纯的救济无疑更具意义。如清嘉庆六年，清政府就召集灾民共5万多人，修筑永定河工程，实行以工代赈的政策。

总之，中国是一个灾害频仍的农耕社会，早期国家制度的形成得益于大规模治水活动的需要。**而秦汉之后，由于郡县制的确立和中央政府的强大，救灾成为国家的统筹行动和重要功能，并形成了一整套完备的荒政治理体系，这是中国大一统体制的优势。**在中国历史上大多数的时间里，只要没有战争割据，一地遭灾，邻近各地政府必须援助，这是惯例。乾隆年间，山东省遭遇水灾，邻近的河北、河南、江苏、安徽甚至关外的辽宁都大力援助。如果灾情重大，除了周边省份必须援助外，朝廷也会在全国范围内截留其他地方的漕粮以支援灾区，等灾情缓解后朝廷再对被截留粮食的主人进行赔偿。今天，人们通常把中国政府在救助灾区时采取的“对口援助”和“对口建设”理解为社会主义的优越性。其实，中国社会的这种全国统筹的社会主义救灾机制在历史上有着相当深厚的历史渊源。

总结本章所述，尽管中国古代没有发展出典型的资本主义社会，也没有产生出成熟的社会主义理论。但中国社会两千多年前就走出了以血缘为基础的贵族等级制度，平等精神成为中华民族最强大的历史基因，社会的流动性远远高于当时的世界各国。而中国社会的平等精神又决定了历代中国政府不得不高度重视社会的国计民生，不得不用政治力量来平衡经济上的贫富悬殊，并且不断尝试由政府出面来解决无节制的商品经济带来的两极分化弊端。正是由于中华民族强大的平等基因和政府调节市场以利民生的传统，所以当西方的各种思潮涌入中国后，唯有追求公平正义的社会主义思想能够跟中国传统文化产生强烈的共鸣与对接，能够迅速中国化。所以，今天中国的发展道路既不是苏俄版的社会主义，也不可能是西方版的资本主义。在数千年时间中形成的强大历史基因决定了中国的道路仍然是在历史与传统的轨迹中延续。

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《中国道路的历史基因》上海人民出版社

【本文摘选自作者最新力作《中国道路的历史基因》第四章“古代中国朴素的社会主义”。未经授权，不得转载。】