中国教改20年：素质教育为何走向“麻烦治理”？_风闻

​“素质教育”背后所反映的政策逻辑、社会动因以及现实张力，无疑是中国近二十年教育发展的鲜明写照。本文将新高考改革置于二十年来素质改革脉络中，分析素质教育改革历程中的种种问题，揭示出一系列教育改革动向之中，潜藏的中国教育问题的普适性、重要性、特殊性。特此编发，以飨读者。

✪ 孙凝翔 / 北京大学元培学院

✪ 林子 / 中国人民大学马克思主义学院

随着北京、天津、山东、海南等第二批试点省份公布地方改革方案，众生喧哗之下的新高考改革似乎已进入收官阶段，“中国特色现代教育考试招生制度”也将紧跟小康社会的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的现实似乎并不支持早已确定的改革日程：无论是浙江、上海两地改革方案的接连调整，抑或是北京、天津等第二批省份不断推迟方案出台时间，在违背“三年早知道”原则的状况下按原计划推进改革——种种现象表明，新高考改革正处于某种困境之中，而这种困境与上一轮教育改革之间存在着多重联系。

本文正是希望从两者之间的联系出发，通过将新高考改革置于二十年来的素质教育改革的脉络之中，分析素质教育改革历程中遭遇的种种问题，并尝试指出，与其说素质教育改革的核心问题是教育理想与现实之间的张力（也即大众一厢情愿认定的“砖家之祸”），毋宁说是专业化、技术化的改革思路从未真正得到贯彻：原本系统的、完整的改革思路总是在意识形态等多方力量的撕扯之下转化为一个碎片化的、甚至带来诸多麻烦的方案，最终走向“麻烦治理”——一种针对现有政策漏洞不断进行技术性弥补的治理模式。而这正是理解二十年来教育改革史与国家教育政策生产的核心逻辑。

****************************▍****************************1998〜2002：作为工具的素质教育

在新世纪以来的整体教育改革脉络中，无论是世纪之交开始的素质教育改革还是2010年启动的新高考改革，其改革的目标都是实现“素质教育”。尽管这一词汇在今日的舆论场已被污名化，但在其提出之时，“素质教育”实际构成了一种对中国教育问题乃至社会问题的整体性观察，而这一观察的核心关切在《面向21世纪教育振兴行动计划》这一素质教育的纲领性文件中展露无遗：

“在改革开放和现代化建设新时期，邓小平同志反复强调，实现社会主义现代化，科技是关键，教育是基础。在即将到来的21世纪，以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新的水平，教育将始终处于优先发展的战略地位⋯⋯”

在这一文件中，“素质教育”的逻辑是工具性的，其产生并非单纯肇始于某种教育愿景，而更多基于那个即将到来的“21世纪”及其所象征的现代化进程。为了应对那多元的、开放的甚至是充满不确定性的现代化图景，“素质教育”出现了，并在社会主义现代化的话语之下，与“生产力”、“科学”“技术”等语汇绑定在一起，构成了一套现代化的“工具箱”，成为了其中的基础部件。

这种工具性的逻辑同时也就意味着，与“素质教育”相对的“应试教育”并非单指考试制度本身，而是一种以“应试”为主要表征的、不适应国家发展需求的教育模式，换言之，其本质是由教育的结果来决定的，而这一结果在相当程度上体现为经济问题。

这种将教育问题经济化的思路一方面凝聚起了多方共识，在改革的最初阶段有力地推动了改革的进行，另一方面却也暗示着改革本身的不稳定性：如果一场教育改革是为了达成某种经济目的而存在，那么只要能够达成经济目的，“教育”本身就可以被牺牲。于是我们便得以见到，几乎与素质教育改革同时展开的高校扩招，是如何在同一文件（《面向21世纪教育振兴行动计划》）的指导下，推行着与素质教育不无矛盾的政策，借助教育改革的话语掩饰缓解就业压力、扩大内需的经济目的。

好在由于现代化的压力与上层力量的直接推动，此时的教育改革路线尚能在经济、教育、意识形态等多种目标之间达成平衡，教育政策生产也往往能凝聚起意识形态主管部门、行政主管部门与专业学者等多方面的共识，甚至呈现出了相当程度的“科学化”与“民主化”的倾向。然而这一倾向并未能够转化成一套完整的技术治理方案：由于专业学者在制度性空间内并没有稳定的位置，当政策从“倡导性政策”向“分配性政策”甚至“规制性政策”转化时，原本直接推动着政策设计的上层力量首先退场，在这一力量主导下参与政策制定的专业学者也就不得不退出政策生产之中，整个政策生产的主导部门变成了并无意愿（也缺乏能力）进行整体性改革的教育部门。

由于缺乏整合性的力量推动，多方力量参与的教育政策生产很快进入了一种“任务达成”的模式之中：教育主管部门及各地方教育部门的目光早已脱离了“素质教育”（甚至连其经济目标也并不在意），而是聚焦于如何完成作为一种行政任务的改革本身。在此逻辑下，教育部门往往通过将整个“素质教育”规划分割成诸多条款，再对条款进行策略性解读，最后转化为一系列互不相干的“工程”、“计划”与单项政策，以证明改革目标的推行。

于是我们便得以看到，在《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《教育振兴行动计划》(1997)、《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》(1999)与《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)等文件的指导下出台的诸多具体政策（如保送生、高考加分、研究性学习、综合素质评价、学业水平考试、分省命题与“3+X改革”等）是如何处处回应着政策文本及其核心概念（即素质教育），却又不断将原文意图达成的整体性教育改革转变成一场“新课程改革”（以下简称“新课改”）。

****************************▍****************************2003〜2008：进退维谷的课程改革

尽管同样使用“素质教育”这一语汇，但到了“新课改”阶段，“素质教育”的内涵已经发生了根本性的转变：通过将课程改革指认为素质教育改革的“核心环节”，教育部门在保持了“现代化”、“综合国力”等话语的同时，将整个改革的重心从某种长远的经济或社会结果转移到了一些具体的、教育措施的落实之上，“素质教育”与“应试教育”这组概念的内涵也就出现了剧烈的变化。

考虑到这种改变是倡导型政策转化成可以落地的分配、规制型政策中的必然，在“新课改”之初，相关政策本可以在“选择性激进主义”的改革框架中得到理解，呈现为一种“通过课程改革拉动整体教育改革”的思路，而并不涉及对整个教育改革的去实质化。在这一思路下，课程改革联系起了素质教育改革中的诸多面向，试图构建起一个从目标到结果的中转通道，使得飘渺的改革目标能够落实到教育过程中。

但随着改革的展开，到了2005年这一节点上，“新课改”的失败随着前教育部长何东昌上书中央，被推到了风口浪尖：在中央领导的批示下，多部委联合开展了素质教育大调研。作为这次调研的成果之一，时任中国教育学会副会长的谈松华在提交给教育部等多部门的《高校招生考试制度改革研究报告》（以下简称《报告》）中将招考改革理解为教育改革的突破口，调转了“课程改革”与“招考改革”之间的关系，并提出了“社会化考试”“多元录取”两个改革要点。与此同时，深度参与“新课改”方案制定的钟启泉等人也通过学术空间指出：教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不进行重大变革，新课程改革不仅难以落实，反而会被教育实践所异化，转化为改革本身的工具，用以便利地达成改革中诸多复杂的目标（如果强调体育便增加体育课，强调美育便增加美术课，强调德育便增加思修课），而这一过程则必然会导致改革的去实质化，甚至将改革带向其反面。

暂且抛开学界在就上述问题达成的共识。何东昌上书中央这一事件至少呈现出了2005年这一时点上教育改革的两项基本状况：其一是“应试教育”与“素质教育”之间的主次关系被颠倒了，“应试教育”不再是通过“素质教育”被定义的，而是为学生的应试这一行为本身所定义，相反，“素质教育”却失去了最初的灵活的意涵，不再与全球化经济、多元社会等问题紧密结合，而是作为“反应试教育”来理解；其二则是教育政策生产仍未脱离“素质教育”改革初期的范式，专业化的治理逻辑（体现为“调研”）仍只能在中央领导的直接推动下才能正式进入政策制定中。

这种中央推动的政策生产范式注定无法带来完整的科学的教育政策生产。当舆论的风潮退去后，尽管以“招考改革”为教改核心的思路已在学界取得了相当的共识，但因缺乏持续的推动力量，“招考改革”无法真正替代课程改革成为这一阶段素质教育改革的核心。由此，以“新课改”为核心的第一阶段“素质教育”改革已是进退维谷：政治任务的要求使得改革必须成功，即便放弃改革的实质目标也必须在形式上完成所有的工作；然而越是这样去实质化地推行改革，改革本身就会带来越多的麻烦，而在问题不断的积累之中，改革逐渐走入了“麻烦治理”之中。

尽管由于缺乏推动力量，“招考改革”仍旧是作为新课改的一部分出现在政策文本中，但2005年之后的教育改革的重心显然已经发生双重转移：从保送生、自主招生与综合素质评价等政策创制与调整中可以看出，这一阶段的改革，实质已经脱离了课程改革，而进入到了招考领域，可这些政策却又始终是零散的，未能也并无意图构成一个较为完整的招考改革方案，只是在尝试以尽量小的成本解决“新课改”带来的麻烦，即愈演愈烈的“应试教育”。

不幸的是，正如钟启泉等人所预测的那样，碎片化的改革不仅未能唤回“素质教育”，反而还强化了教育的“应试性”与“投机性”。由于平时成绩、综合素质、竞赛获奖等诸多条件在未加整合的情况下被纳入到了招考系统之中，“新课改”中后期推行的诸多政策实际上都走向了自己的反面：希望摆脱“一考定终身”局面，引入多元招生标准的保送生、自主招生制度促生了越发普遍的特长考级与各类竞赛，使学生在课内课外两方面都同时受到重压；试图通过简化高考功能，提前分流，变相降低考试压力的“学业水平考试”却逐渐成为了压力本身；各省独立命题也未能适应地方教育实际，反而令教育部失去了对高考试题的控制，使高考命题的导向进一步被地方扭曲，在强化省级、省内的双重结构性不公的同时也生产出了地方性的补习产业链⋯⋯

种种倒错之下，结构性的教育问题与麻烦治理导向的教育政策间的冲突不断积累起来，那个在今日舆论场中早已声名狼藉的“素质教育”也就逐渐出现在我们的视野之中。

****************************▍****************************2009〜2013：素质教育的重新启动

“新课改”推行中所遭遇的种种困境及其制造的麻烦构成了本轮教育改革（以“新高考改革”为核心）的双重背景：一方面，本就日益严重的教育问题在舆论场中被不断放大，似乎已经走到了不进行一场巨大变革便难以彻底解决的程度；另一方面，“新课改”本身也构成了新高考改革最重要的经验参照，正是基于对“新课改”的反思，本轮改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分离）带动教育整体改革的思路。

在此意义上，在“新课改”中后期被变相搁置的招考改革思路其实从未退出教育改革的场域。作为对谈松华等人思路的延续，刘海峰与杨东平进一步明晰了招考改革的整体思路，也即“招考分离”，并在2009年通过一份名为《高考改革的价值与实践》的改革意见传递到了教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）办公室。作为新高考改革的纲领性文本，《纲要》中实际明确存在着《实践》的影子，其招考改革的四项核心内容（也即“分类考试”、“综合评价”、“多元录取”与“招考分离”四项更是完全一致，可以理解成“新课程”改革的“理论遗产”在某种意义上的延展。

从后续的取消保送、减少加分、全国统一命题与“取消3+X”等具体政策来看，政策制定者已经意识到，保送生与竞赛加分等政策本质上是在“素质教育”与“招考合一”双重要求下的畸形产物，对其相关问题的解决办法绝非不断出台政策进行各种调整、规范，而是推进“招考分离”，简化高考的功能，将高考放置在一个完整的“多元评价”体系中，并将“评价”的权力转移到高校。

不过整个政策生产过程中却存在着复杂的力量博弈，阻碍着上述思路的实现。与素质教育改革初期状况相似，外部困难的压力与上层力量的推动促成了整体改革的启动，也通过设立国家教育咨询委员会等组织将专业化、技术化的力量带入了政策生产之中。不仅如此，新高考改革的后续发展与素质教育改革初期也如出一辙：当改革从倡导性政策（即《纲要》）走向分配、规制性政策时，由于专家学者并未真正具有制度性的权力，在政策生产过程中仅仅是“备参”，从而难以直接将整体的、技术化的改革思路转化为政策文本；相对的，拥有决策权的教育部与国务院却并没有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧极难被解决，博弈多方都倾向于避开博弈的关键问题，即是否应该推行“招考分离”，反在技术细节上纠缠不休，以避免整体博弈的失败，而这也就最终导致了整个新高考政策生产在2011年到2013年间的停滞状况。

如果这一停滞状况延续下去，在《纲要》制定的时间表要求下，新高考改革极有可能重蹈“新课改”之覆辙，转变为某种“形式改革”。但在平稳度过政府换届期后，十八届三中全会（2013年11月）终于打破了僵局，重启了新高考改革政策的制定。三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中教育改革的部分，除了更加强调公平性与“立德树人”外，基本全盘肯定了《纲要》的主体思路，解决了关于“招考分离”等政策的争议。不过《决定》的出现同时也意味着，整个改革的决策层级在上移，意识形态主管部门希望能够介入甚至主导整个方案的生产。这一介入的作用很快便呈现了出来：距《决定》出台不到一个月（2013年12月6日），教育部门便放出消息称“考试招生改革总体方案制定完成”，其招考方面的核心内容与《纲要》并无二致，仅将“探索考试与招生相对分离的办法”改成了“健全考试与招生相对分离”，这也反过来证实了此前多方的核心分歧是在“招考分离”一项上，而非其他的技术性细节。

暂且忽略此后政策的变迁，在整体的改革思路上，新高考改革似乎处处与原有的素质教育改革（以“新课改”为核心）针锋相对，仿佛正是作为一种对素质教育的修复而存在。不过在这种表面的断裂性下，新高考改革却在两个基本面上继承了“新课改”：其一是延续了素质教育改革早期的工具性预设，甚至直指其目标是通过教育“生产”出市场经济需要的各式人才，实现劳动力供给侧的变革，“解决劳动力和就业结构性矛盾”；其二则是承接了素质教育改革中的教育学理想，希望推动自由选择与多元评价，培养“完整的人”。

新高考改革与“新课改”在教育学目标上的一致性连接起了整个素质教育改革的前后两部分。这种一致性在学术场域中展现无遗：通过媒体与学术空间内的话语运作，钟启泉、姜钢等人以“素养”概念代替了“素质”，并借这一“词语的政治学”延续甚至“重启”了素质教育。从公开的文本来开，“素养”一词在国家话语中的内涵有二：一方面继承了“素质教育”的核心思路，另一方面取消了“素质教育”中固有的“反考试性”，缓解了其与考试之间的张力，可以简单理解为一种“能够被考试考察的素质”。结合教育部考试中心的命题导向、2017版新课程标准的修订内容与综合评价在招考政策中的地位，不难看出，被改进后的“素养”概念在新的教育改革中起到了沟通考试、教学与学生能力评价三方面的重要作用，可以说是连接课程内容改革与招考制度改革的核心通道。由此，素质教育改革通过一种曲折的方式完成了重生。

****************************▍****************************2014〜2018：麻烦治理的连续生成 

2014年9月4日，在推迟了三天后，国务院发布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），正式宣告新高考改革进入试点阶段，政策生产的重心从国家走向地方。然而《意见》的出台却让此前参与方案制定的学者们大失所望：在8月18日的全面深化改革领导小组第四次会议中，原有的包含“招考分离”的方案被否定，教育部门紧急修订了方案，删去了其中“招考分离”等条款，淡化了方案中的教育导向而强化其经济导向与意识形态导向。

决策权上移后的新高考改革已经脱离了政策设计者的控制，从而无可避免地遭遇突变，将原本力图改变整体教育格局的改革转变成了一次简单的“科目改革”（这一逻辑与将素质教育改革转变为“课程改革”完全一致），更进一步地变成了某种意义上针对“新课改”的一词宏大的麻烦治理。

在《意见》的影响下，2014年作为地方试点进入新高考改革的上海与浙江两地在教育主管部门的指导下制定了差距较大的两种改革方案，其中“浙江方案”更多地继承了2010年《纲要》的核心内容，确切地贯彻了一年多考、多元录取等策略；相对的，“上海方案”则完全从2014年的《意见》出发，以稳定、公平为最核心的目标，仅采取形式性的去实质化的改革以完成改革目标。两种方案的同时出台意味着，对于那个缺失了核心（招考分离）的《意见》，行政与教育主管部门都并无把握能够使其正常落地，只能做两手准备，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待时间选出正确的路线。

然而，从京津鲁琼等第二批试点省份于2018年颁布的地方改革方案来看，两地三年的试点最终似乎只证明了一件事，即在招考分离缺失的情况下，两地的新高考方案都无法解决选考制与等级赋分制之间的困境，同样会导致选考人数严重不均，进一步强化考试不公，而本地的高等教育资源又能否解决新政带来的新问题？如何应对这一状况？各试点省份给出的答案是使改革进一步去实质化，逐步解决甚至提前避免麻烦的出现。然而归根结底，多项修正欲图解决的问题本身就是改革带来的，倘若这些修正在解决了改革麻烦的同时也“解决”了改革的目标本身，那么所谓的新高考改革就变成了一场政治运动与经济改革的奇妙混合。

在“招考分离”从国家级方案中撤出，地方性改革政策也不断退缩，整个改革去实质化的情况下，新高考改革仿佛成为了整个素质教育改革的缩影：一台总是在解决麻烦的同时生产出更多麻烦的改革装置。在这一视野下，在新高考改革中借“素养”重启的素质教育改革不仅困难重重，更是存在隐患：从大学自行评价转变为中学操行分式的“德智体美劳”综合评价定然如上一轮综合素质评价的重演；在改革中被下放到地方的命题权自然会导致考试中心无法在命题中有效贯彻“素养”；而命题导向一旦丧失，教学方面便重又回到了新课改试图以课标规范教学的失败道路上。“素养”在考试、教学与学生能力评价三方面的失效同时也意味着，新高考改革已然失去了带动整体教育改革的机会，原本能统合在同一框架下的多方面政策失去了轴心，从而使一场针对新课程的“麻烦治理”自身也产生出诸多麻烦。不过真正的问题或许在于，针对这些具有延时性的麻烦，教育主管部门无法再以“麻烦治理”的思路快速将之解决，只能在政策惯性之中进行小规模调整，等待其后果的完全暴露，而这也就构成了理解本轮教育改革中诸多政策的基本路径。

面对已经遭遇的失败及其可能的后果，曾经参与过政策制定的谈松华、杨东平等教育研究者与教育部考试中心、浙江省教育厅等教育部门内的技术官员不断利用教育部门相关的媒体、学术空间发声，并持续提及早已在国家方案中消失“招考分离”，而这一情况显然与已有研究中，教育部门主办的刊物呈现出“纵向传达和正面宣传为主要特征的政策动员形态”截然不同。这种刊物定位与实际内容间的差异说明了，在新高考改革“去实质化”后，出于不同的原因，教育部门中的部分人员与教育研究者组成了一个技术治理倾向的联盟，希望能够重建完整的高考改革方案，避免改革在教育维度上的失败。

不论是由于学术空间内的呼声确实起到了相当效用，抑或是单纯因为改革现实的压力，正如我们所看到的那样，在山东、海南等第二批试点方案中，通过将“综合素质评价”设置为一种招考方式，“招考分离”的思路重新进入到了新高考改革之中，获得了制度化的地位。可“招考分离”的复归终究是“麻烦治理”的产物，一旦麻烦的状况得到缓解，缺少了国家级政策承认的“招考分离”能否借“综合素质评价”的名义继续推进尚是一个问题，以新高考改革为核心的整体教育改革的前景便更加难以预料。 

▍结语：无声的革命 

正如包海芹所指出的那样：教育政策过程的复杂性不仅在于参与主体的多样性与权力的分散性，更在于其目标的多元性及其政策效果的延时性。在这些属性的交错影响下，教育领域只有通过更加完善的、充分结合在地经验的技术化与专业化的政策生产，才可能脱离政策“应景化/即兴化”与“去实质化”的危险。

然而同我们所看到的那样，在素质教育二十年的历程中，真正的技术化、专业化的政策生产实际上从未实现过，前后两个阶段甚至还共享着无比相似的逻辑：在外部压力与上层力量直接推动下，专家学者以各种不稳定的形式参与到倡导性政策的制定中，然而当政策需要落地，转化为分配与规制性政策时，专家学者却往往退出政策生产，目睹着原本完整的改革方案被转化为一个片面的“课程改革”或是“科目改革”，最终在解决了行政任务的同时制造了更多的社会问题，陷入了“麻烦-治理-新麻烦-再治理”的循环之中。

面对这样的状况，我们认为，素质教育二十年的历史就是一场“总是在解决老问题而又形成新问题、转变旧机制而又构成新矛盾的曲折运动”。我们看到的是，教育改革承载着混杂的情绪，时而是“不得不改”，时而又是“不如不改”。在这种情绪背后暗藏着的是教育问题的普适性、重要性及其特殊性：正如从“新课改”到新高考改革的历程所揭示的那样，在一场教育改革中，当政策制定者意识到政策的运行出现了问题时，往往这一政策早已运行多年，此时即便本着“麻烦治理”的思路快速提出修改方案，其施行与效果的检验也要等到数年之后，而政策一来一去甚至多次来去之间关涉到的，便是成千上万国民的教育问题。

从这一角度看来，二十年的素质教育改革史未尝不能理解成一场双重的“无声革命”：从“素质教育”概念的提出到进入国家教育规划，再到两轮改革对这一理念的探索，教育研究者始终在大众视野之外，通过各种可能的表达空间，施加着对于教育政策生产的影响，也一直“无声”地改变着教育在这一土地上的面貌；但或是由于教育主管系统的异化，或是由于意识形态主管部门的介入，技术治理倾向的力量总是无法型构甚至保存一个完整的改革方案，改革也总在政策黑箱中，悄无声息地被其发起者所“革命”，变得支离破碎，总是在解决问题的同时制造了更多的问题，只留下喧哗的舆论场与亟待拯救的教育本身。