基层政权怎样才能“切蛋糕”而非“抢蛋糕”？_风闻

当前基层治理面临的难题仍然是，在定价和议价的双轨交汇中，基层政权如何摆正角色？

如何理解转型社会？从基层治理角度看，转型社会一方面意味着新旧社会规范的交替，另一方面也意味着利益重新分配。两相交汇，巨变中的基层社会就像是一个竞技场，不同群体各显神通，争夺属于他们的那份利益。

乡土远去，使得地方性规范逐渐解体，情、理、法、力都找到了用武之地；开放社会，使得竞技场门槛较低，每个个体都可一显身手。因此，基层社会既充满活力，却又处处孕育着风险。

基层社会权力竞技场是一个讨价还价的系统，议价系统和定价系统相互交织、转化，各个利益主体因掌握着不同的定价权，具有不同的议价能力，而在社会议价系统中占据不同的位置。

大体而言，基层社会权力竞技场的竞争者主要包括政府、地方精英、普通民众、“钉子户”及灰色势力。

基层社会权力竞技场的重塑

在转型期，社会议价系统并未固化、成型，使得定价权和议价权之间并无难以跨越的界限。在一个理想型的现代社会中，国家是合法拥有暴力的唯一主体，也是社会政策的制定者和执行者，理应是权力竞技场的裁决者。但在实践中，国家从未完全垄断暴力，一些社会团体和个人仍可以通过事实上拥有的暴力和决策角色，而在特定领域获得暂时的定价权。

比如，由于国家基础能力有限，使得基层政权不得不寻找代理人，赋予代理人自由裁量权；在极端情况下，基层政权还乐于采用权宜之计，与灰色势力形成默契。甚至于，如果普通民众敢于越线，并有足够的意志力，也可以通过充当钉子户角色，迫使基层政权暂时放弃定价权，转而与自己讨价还价。

更重要的是，在基层社会的权力竞技场中，基层政权既是定价者，同时也是议价者。很多情况下，基层政权受自利性驱动，甚至会转让定价权以提高议价能力。在上世纪90年代，由于计划生育、乡村教育、水利、交通等公共政策执行力度较大，再加上基层政权主要依靠农村税费征收维持运转，基层治理任务较重。为了调动村干部的积极性，绝大多数农村地区的乡镇政府转让了部分定价权，允许村干部根据实际情况灵活执行政策，从而形成了乡村利益共同体。

基层政权议价者色彩浓厚，村干部定价者的角色错位，使得普通民众在权力竞技场中失去了议价能力，相当部分农民因负担过重而放弃土地外出打工，或集体成为钉子户，导致上世纪末的基层社会权力竞技场失去活力。

进入21世纪，尤其是农村税费改革以后，基层社会权力竞技场得以重塑，主要表现在两个方面。

基层政权逐渐退居幕后，成为社会议价系统中的定价者。农村税费改革大大削弱了基层政权的自利性，基层政权逐渐从管理型向服务型转变，这客观上为其重新回归到定价者角色创造了条件。而一旦基层政权议价者色彩弱化，地方精英也就无法获得授权成为定价者。并且，随着行政理性化进程的开启，社会议价系统中的政府定价权也受到严格规制。

典型表现是，在各地征地拆迁过程中，一开始地方政府还延续了过去议价者的角色，积极参与其中。但很快，有经验的地方政府转而运用市场方式，让专业拆迁公司主导议价，而自己转而专注于设计议价规则，监控议价系统的有效运转。特别是以项目制为代表的技术治理，其主要目标也是规避基层政权直接参与议价。通过项目申报、监理以及招投标制度，基层政权在公共服务过程中直接参与议价的空间越来越小。

​权力竞技场的议价性质也发生了根本转变。税费改革以前，议价具有剥削性，即议价能力较为强势的一方（基层政权、地方精英和灰黑势力）向弱势一方（普通民众和钉子户）索取资源（粮食、税费、劳动力等）。双方虽存在激烈竞争，也有诸多讨价还价的空间，但仅仅是索取多少的差别。

上世纪末的乡村治理危机，本质上是强势一方形成了联盟（典型如在乡镇政府默认下，形成了大面积的“恶人治村”、“强人治村”现象），导致弱势一方毫无议价空间；权力竞技场的资源枯竭，导致基层社会的议价系统崩盘。

而近些年来，随着免税及国家涉农资金投入逐年加大，基层社会的权力竞技场本质上是一种分利秩序，各个利益群体参与议价，是为了分配到更多的资源。哪怕是征地拆迁这种看似存在激烈议价过程的竞技场，虽可能存在利益分配不均的可能，却很难制造真正的利益损害方。

因此，当前基层社会的权力竞技场存在两个主要特征，一是其资源容量越来越大，也就意味着竞技者的积极性越来越高；二是由于资源具有公共性，使得竞技场的开放性更高，每个竞技者都可从中获取机会。

基层政权如何摆正角色？

当前，在基层社会的权力竞技场中，基层政权的角色在很多领域被限定为定价者。然而，一方面，其定价权直接决定着议价规则，并间接影响着议价各方的实际地位，是社会议价系统的有机组成部分。因此，它很难从讨价还价过程中全身而退。

另一方面，在绝大多数时候，基层治理及政策执行充满议价色彩，政府本身就是被诉求对象，是议价一方。因此，当前基层治理面临的难题仍然是，在定价和议价的双轨交汇中，基层政权如何摆正角色？

从竞技者立场出发，欲在社会议价系统占据较为优势的地位，取得较高的议价能力，接近定价者，甚至变相获得定价权，是一个较优选择。而地方政治精英天然具有这一优势。他们本身就是基层政权的代理人，可以通过正式或非正式的手段获得定价信息；一旦他们与其他普通民众议价时，很容易获得先机。尤其是在项目下乡、土地开发等竞技场中，获取政策信息，甚至是取得地方政府的支持，对提高议价能力极其关键。

因此，绝大多数地方经济精英都有竞选村干部和人大代表的动力。已经当选的村干部几乎都不在于那些少得可怜的工资，甚至还自掏腰包做公益事业，却在乎村干部身份这一无形资产。因此，在田野调查中可以发现，很多村干部都拥有施工队、工程机械，他们迎合了近些年国家向农村大量投资基础设施建设的趋势。再不济，一般村干部也会经营农机、农资、保险经纪人等在农村具有广泛市场的生意，村干部身份无疑为其经营活动加分不少。

哪怕是灰黑势力，在依法治国理念越来越深的今天，也有从事正当生意的冲动。因此，他们也愿意通过接近竞价者来获得议价优势。一个有黑道背景，又有正经生意，同时还兼具村干部身份的人，在基层社会的竞技场中，无异于豪强。甚至于，从实用主义立场出发，连基层政权都有意或无意地启用这类人。

尤其是在秩序较为混乱、基层治理较为乏力的农村地区，豪强治理的村庄，往往是治理绩效较高的地区。原因似乎也很简单，当前的豪强已无需“与民争利”，与普通民众间并无太多的竞争关系，犯不着得罪本村人；但是，在资源下乡的背景下，基层治理的最大挑战恰恰是分配不公，而豪强恰恰可以压服若干钉子户的无理要求，保证规则之治，客观上维护了基层政权的定价权。

乡村治理转型

这便是当前社会议价系统的吊诡之处。过去，基层政权汲取资源并不容易，因而会出让定价权，并在议价过程中角色错位。现在，基层政权自利性几乎消失殆尽的情况下，仍然难以回避议价者角色。简言之，享有定价权是一回事，能否真正实现却又是另一回事。无论是地方精英，还是豪强，其援引定价权的初衷都是为了在分利秩序中占据好位置。

因而，在大多数情况下，他们能够较好地实现基层政权的政策意图。问题在于，一旦他们在社会议价系统中占据绝对优势，便很可能挤压普通民众和其他利益群体的议价空间，从而产生有形或无形的反抗。因此，比较合适的制度设计是，基层政权作为社会议价系统的定价者，同时以隐形的议价者身份介入监控讨价还价过程，以避免个别人事实上掌控权力竞技场。

就转型期社会议价系统的有效运转而言，有两个技术要点至关重要。

其一、保证各议价者讨价还价过程中的权力在场。少数议价者在社会议价系统中占据绝对地位——无论是通过暂时获得定价权的方式，还是通过接近定价者的方式，本质上都是国家基础能力较差的表现。如同保持一个活跃的经济体需避免垄断，一个具有活力的权力竞技场，也应避免出现垄断。

基层政权的定价权不应只停留在制定议价规则上，还应保证议价的平等、开放性。因此，不仅应防止灰黑势力以豪强身份垄断权力竞技场，还应避免地方精英过度挤压普通民众的议价空间。

其二、畅通普通民众接近定价者的渠道。让普通民众也可以接近定价者，不仅是为了更好地实现定价权的公共性，还是权力竞技场的重要修复机制。在基层治理中，一些制度需重新认识，比如信访，它在社会议价系统中具有举足轻重的作用。基层政权不仅可以通过信访获得社会议价过程的反馈信息，还可为权力竞技场中的失败者提供救济，是保证社会议价系统健康运行的重要一环。

乡村治理是“乡政村治”的结合体，也是正式行政与非正式行政的交汇处，还是“上面千条线、下面一根针”的接点，这在社会议价系统的意义上，便是定价和议价的交互作用。通过社会议价系统的视角，可以重新理解世纪之交的乡村治理转型，本质上，这一转型的实质是重塑基层权力竞技场。

其中的核心内涵是，基层政权逐渐从积极的议价者退居幕后，转而成为分利秩序的定价者。它也可以重新解释转型社会的活力所在。进入21世纪以来，中国乡村发生了千年未有之大变局。在这一巨变过程中，基层社会之所以仍保持稳定且富有活力，很大程度上与当前社会议价系统的开放性密切相关。

当前基层治理问题之所在，恰恰源自于未能定型的社会议价系统。在转型期，治理者与被治理者之间，利益主体之间的边界都不够清晰，越界行为和角色错位常有，由此制造了基层失序现象。

基层社会权力竞技场的竞争者

1.基层政府兼具定价者和议价者的双重身份。毫无疑问，在早已完成国家政权建设的今天，基层政府拥有垄断暴力的合法性，且是国家政策的决策者及执行者，理所当然是定价者。但又因深深地嵌入于基层社会中，且具有自利性，它显然也是讨价还价的一方。只不过，不同历史时期，其在定价者和议价者间的角色定位有所侧重。

2.地方精英是强有力的议价者，部分地方精英因具备基层政府代理人身份而拥有部分定价权。地方精英主要包括经济精英和政治精英，很多情况下，经济精英和地方精英会合流。在诸多农村地区，“富人治村”已是不可逆的潮流，经济精英通过担任村干部、地方人大代表，而在当地的权力竞技场中占据优势。

3.普通民众是最大多数的议价者，但绝大多数情况下是权力竞技场中的“匿名者”。普通民众是政策施加的对象，也是地方精英主要的议价对象，他们为地方权力竞技场提供资源，却不一定获得足够的回报。总体上，他们是一群相对被动的议价者，几乎不会公开索求定价权，也不会对定价者发出挑战。

4.钉子户则敢于公开对定价者发出挑战，属于少数极其积极的议价者。表面上看，钉子户是基层政策执行的阻梗，但他们的本意并非是为了获得定价权，而只是为了得到相对公平的议价环境。但在基层政府定价权受到极大削弱的情况下，钉子户也可能凭一己之力获得暂时的定价权。

5.灰黑势力是地下定价者，经常通过驱赶其他竞价者的形式在竞技场中获得优势议价地位。灰色势力社会议价系统健康运行的极大挑战，也是基层社会权力竞技场秩序动荡的总要根源。因为，灰色势力不仅以禁止竞争者进入权力竞技场的极端形式参与议价，且还或明或暗地争夺基层政府的定价权。

（本文获作者授权转载自南风窗，原题：巨变中的基层社会）