第17期|樊鹏：改革40年的安全稳定源自丰富多元的治理工具_风闻

@各位观天下的新老朋友们，第17期观天下讲坛的现场版来啦~

改革开放为我们带来了许多红利，在这些红利中，公共安全的保障与我们的日常生活息息相关，却又极容易被我们忽视。在这次讲座中，樊鹏老师就为我们仔细拆了一下这份安全红包。且听他细细道来……

中国社科院政治学所副研究员 樊鹏

谢谢主持人，也感谢各位抽出宝贵的周末时间，到观天下讲坛做这样的一个交流。

在十九大报告中，我注意到了这样一段话。在讲到“过去五年的工作和历史性变革”时习总书记做了这样的表述：“社会治理体系更加完善，社会大局保持稳定，国家安全全面加强。” 我相信这句话不是一个简单的宏观概括，而是有现实基础的。我个人的研究也能证明这一点。

从公安的角度来看，我们整个社会治理体系呈现了怎样的发展态势？整个社会的安全稳定又是怎样的局面，我觉得通过公安警察体制的发展，可以得到一些更加清晰的认识。

总的来说，公安警察不仅是国家的执法机构，而且是一项基本的国家制度。在强调以问题为导向的改革话语中，还可以把公安警察视为整个国家治理体系和治理能力的重要组成部分，对于维护社会的整体安全稳定，具有基础性的战略地位。

把警察单纯理解为“阶级统治工具”是一种相对狭义的定义，而当我们从更广泛的国家治理和社会合作的角度来看待警察时，我们或许能悉知这一群体的更多面向。我今天打算跟大家讨论以下几个方面的问题：第一，我们怎么看待改革开放以来，我国在公共安全领域取得的基本成就；第二，我们怎么看待警察的基本性质，它有哪些更加广泛的政治内涵和社会功能；第三，基于中国历史与中国共产党的革命建设改革发展经验，我们在维护社会安全稳定方面有哪些基本理念；第四，改开开放以来我们在维护公共安全稳定方面有哪些有效的体制机制；最后我会讲一些比较新颖的东西，即在新的历史时期和新的政治空间下，公安警察所面临的新挑战和新机遇，公安所代表的国家力量如何同新技术相结合的问题，如何同更广泛的社会力量开展协同治理的问题。

一、公共安全是改革40****年重大成就

改革开放以来，中国经历了人类发展史上范围最大、速度最快的城镇化过程，总体城镇化水平从1978年的不足18%攀升至2016年的57.35%。但是在中国共产党的领导下，中国总体上并没有像其他国家那样在工业化和现代化过程中经历高犯罪率的严重困扰，人民并没有受到严重社会稳定问题的损害。中国在公共安全和社会稳定方面取得了海内外举世公认的重大成就。

假如说80年代、90年代还有些重大治安问题的困扰，现在的形势要比过去好很多。香港有个英国学者叫白肯（Borge Bakken），他很早就调查过中国的犯罪。他就质疑中国政府披露的治安数据，我说没有关系，你可以去调查一些国际组织的调查数据，能够反映中国居民安全感官的指数之类的。就像透明国际根据企业被要求行贿的主观经验调查判断一个国家的廉洁指数，国际上也有很多机构根据对居民主观感受和生活经历的直接调查作出的反映一国安全状况的指数。“犯罪受害人国际比较研究”与“犯罪供述国际比较调查”等国际犯罪水平调查机构数据表明，无论就居民的主观感受还是客观的社会犯罪率，中国社会的安全系数在过去40年来的各阶段都优于其他发展中国家和绝大多数发达国家。在2008年以来，西方发达国家爆发金融危机、发展中国家屡屡出现政治动荡和社会失序的情况，同期中国的社会安全感知却经历了一个持续向好的发展趋势。

另据香港中文大学王绍光教授提供的数据，改革时期中国新增刑事案件绝大多数是非暴力的盗窃与诈骗；而暴力犯罪（凶杀、伤害、抢劫、强奸）占总体犯罪比重的变化呈倒U型，从1981年的7.0%一路上升至1995年的18.9%，然后逐步下降到2015年的3.6%；其中，国际公共安全比较时通用的凶杀率，这一指标在中国的发展趋势也呈倒U型：二十世纪八十年代初，约为十万分之一左右；但在1990年至2004年间，升至十万分之二左右；自2005年起凶杀率一路下滑，跌至2015年的十万分之0.7。

与世界上有数据的两百多个政治实体相比，现在中国每十万人口凶杀率仅为0.7，大大低于美国的3.9，也低于大多数其他西方国家，甚至低于香港、澳门特别行政区。

国内公共安全为中国的改革开放事业创造了巨大红利，也为人民美好生活的实现奠定了安全保障基础。毫不夸张地说，中国在过去40年的公共安全成就，是人类工业化历史上影响人群最广泛、时间最为持久的公共安全和社会稳定成效，在世界范围内堪称典范。

外界常常认为中国为此支付了巨大的维稳成本，事实上单就公共安全投入而言，恰恰相反。过去30年中国在警力编制、公安经费投入上都相当节制，几乎到了锱铢必较的地步。

改革开放30年内，中国政法专项编制增长极为缓慢。在市场经济起步的二十世纪九十年代，按照当时各级公安机关职业制民警专项编制计算，中国平均每万人口警力配备数字为7.4，而同期全世界范围内每万人口警察人数约为30。

当前阶段，中国每万人口警力仅为14，这一相对规模仍然大大落后于35这一世界平均水平，甚至落后于一些普通发展中国家。各级地方政府为改革保驾护航，根据地方财力发展了一定规模的协辅警，同时在改革各阶段也在鼓励社会保安事业的发展，但这支队伍并不是强力执法机构，而是具有广泛的社会合作性质，在一定程度上既保障了社会平稳发展，又节约了大量国家财政资源。事实上，根据最近一项调查研究，2017年美国全国从事安保工作的劳动者（Guard Labor）的规模达到290万，而同期美国教师职业人数总量为360万。而过去十年，安保岗位人数上升了5%，而同比教师岗位人数仅上升2%。根据对美国10个城市的调查，每万人口安保岗位超过100人以上。

中国公安警察在改革时期的经济开支规模同样没有外界想象得那么高。改革开放以来，中国政府从社会汲取的财税资源，其中用于维护公共安全和社会稳定的比重约为GDP的千分之八，在地方财政开支中，公安警察方面的支出占地方财政总支出的比重约为8%，大大低于约18%的国际水平。部分东部沿海省份超过10%，个别大都市地区超过15%，但距离英美等国家大都市地区的警察经费开支通常占城市财政开支的30%以上，中国仍然处于相对较低水平的投入。换句话说，过去40年中国是在相对较低的财政和人力成本投入基础上，获取了较高的公共安全收益和成就。

**那么，如何解释中国在公共安全领域的相对低成本—**高收益呢？

当然，有人会提出中国拥有较大规模的辅警和社会保安力量。我觉得这样说没错，这也正说明我们没有完全依靠正规化的力量管理社会。我同一个来自瑞典的留学生聊天，她告诉我她去北京后海酒吧休闲，发现有很多保安在巡逻治安，后来他了解这是这个片区商业合作机制的一部分，在公安部门的协调下，商业机构投入了许多资源用以安保工作来反哺社会，给她很深刻的印象。

另外一个事实需要澄清：目前就不完全统计中国的协辅警数量可能大大超过正规警察的规模，但是如果说中国的公共安全依靠这些大规模的协辅警，那一定要设定一个前提条件，那就是数量相对巨大的协辅警和社会安保力量的分布并不是均等的，在东部和西部省份，在城市和乡村，在发达地区和欠发达地区，这些资源的分布是不均等的。东部可以凭借充裕的财政资源建立协辅警解决补充警力不足，但是在广大西部地区，协辅警的数量。在福建晋江，协辅警的数量超过正规警察的两倍。但是在四川康巴地区，协辅警不及正规警力的一半，这里的社会安全策略需要更多从警力和强制之外的视角和路径加以思考和构建。

总之，我们到底是不是大规模的警察国家，我觉得最好不要把争论的重心放在这里。因为根据不同的标准和价值准则，大家很难说清楚这个问题。我们应该找共识，共识是什么？就是你承认不承认这样一个事实，中国的公共安全主要不是依靠警察的强力控制实现的，尤其不是依靠国家的正规化建制警察来实现的。如果我们的安全稳定不是完全依靠警察，那么它靠的是什么？

**也有人提出一个解释变量：维稳体制。**我自己认为这是过去几十年里最没有内涵和解释力的一个词汇，一个过渡抽象难以观测的一个词汇。如果你非要我给它一个定义，那么我可以用近期党和国家机构改革的思维来讲，如果中国真的存在一套所谓的维稳体制，那么它就是中国在社会安全稳定方面的一种国家治理体系的运行机制和运行方式，本质就是围绕以解决社会安全稳定为核心，积极调动一切制度资源解决问题的体制，是一套以问题为导向组织推动党政军群企业社会协同运行的一个体制。如果不考虑它的政治内涵，仅仅从社会安全稳定角度来看，维稳体制倒是从总体上说明我们在社会安全领域可能存在的一种权力和组织运行方式，当我们说维稳体制的时候，它本身不是一个清晰的解释，而是一个现象。这个现象提示，中国在安全稳定方面的重大经验可能恰恰是这个体制有利于调动一切积极因素维护社会公共安全，而这个可能是其他一些国家和地区所难以企及的，而这一点部分地同政治体制有关系，但又不完全同政治体制有关系。

那么，中国到底通过何种方式解决社会安全问题？到底如何调动一切积极因素和制度资源维护社会安全稳定？

二、关于警察的性质

我今天打算换一种思路跟大家分享这个问题。我觉得我们应该从宏观的社会治理这个视角来思考公共安全，而不是只聚焦于警察这个事。我们应该探讨下我们国家在社会治理和维护公共安全方面的一些历史传统和基本理念，其次再看哪些行之有效的体质机制，最后才是现实的条件和局限以及所能采取的具体行动策略和制度安排。我想先从一个基本的概念出发，激发大家一起来思考这个问题，什么是警察，警察的职责是什么？

我们去看西方的一些著作，会发现很简单的一个定义，警察就是国家意志的一个工具，或者国家集中权力进行执法的工具。我相信在座也有人看过马克斯·韦伯的《儒教与道教》和《经济与社会》。他在书中谈到中国时特别不屑，他觉得传统中国没有发展出来一个理性官僚制的体制，中国的国家既没有发展出来一个同家长制权威保持独立的法理性权威，也没有成功建立一个能够覆盖并渗透到社会基层的行政系统。换句话说，他认为中国是一个不怎么“理性”的国家。

后来，Michael Mann有了更多探讨。他认为，现代国家就是自上而下建立“国家基础能力”的过程。现代民族国家的建立伴随着警察权力的集中和暴力机制的垄断。

Michael Mann对国家体系与统治能力的性质进行了进一步的理论界定。他将政府权力区分为中央集权化的程度(相对于其它与之抗衡的权力)——他称之为“专制权力”(despotic power)——和政府深入社会的程度——他称之为“基层渗透权力”(infrastructural power)两种政府权力。经济方面政府向社会汲取经济资源的数量、汲取财税资源的方式，政府利用税收规模提供公共服务的水平，以及司法与强制方面警察或法庭对基层社会的建制层级与治理浸透的规模，均可以在不同层次表现国家基础权力的状况。

在这一理论框架下，他认为传统中国是一个“集权程度较高”但同时“基础权力低下”的国家，中央虽然在名义对政治权力高度集中，但是其基层政府向社会基层延伸的程度以及官僚体系控制与浸透基层社会的能力是低下的。

但是韦伯也好，Michael Mann也好，都没有意识和能力回答一个问题：这么一个在西方人看来不太“理性”的国家，这个“国家能力”不太强的国家，为什么可以在许多领域处理好自己的社会问题？例如在农业合作水利兴修、社会救济、治安维护等方面，中国在基层社会治理方面积累了良多经验。

当然这种认识源自于根深蒂固的欧洲经验，文艺复兴时代君主国兴起。以法国为代表的西欧国家，将警察设置成了君主自上而下集中权力的政治工具。君主国家通过给贵族和封建领主让渡税收豁免权，由此建立起来行政代理人制度，税收体系和警察体系是行政代理人系统的组成部分，成为了君主行政权力的核心。相比来说，德国则是更多服务于封建领主的地方力量，因为皇权力量弱化。西方国家在理解警察这个问题上，更多的是将之视为从地区政治和社会系统分离出来的一股力量，是捆绑在国家行为之上的，是国家与社会相互钳制、制约甚至对抗的产物。对国家来说，它是国家权力的一部分，对社会来说，警察是“外生”的事物。

反观中国，警察则具备执法机关和服务社区民生设施的双重性质。传统经济的结构是小农经济与蜂窝形社会结构相结合的模式。治理体系则是寓封建于郡县的模式，如此，在政治上大一统的前提下保证基本秩序的稳定。但是在基层行政权力运行中，更多采取的是一种广泛的社会合作的思路。用最少地区钱办成最多的事，是行政伦理的一部分。这其中同样包含着一个更为隐蔽高效的社会契约关系，官民之间在合作项目之中追求各自的成本控制和集体的效益。

虽然中国很早就有行政机构负责安全事务，但主要是一种“问责制”（守土有责）。汉代中央对地方有治安方面的行政问责，地方官吏有维护地方社会安全的责任。但直到隋唐时期并没有建立专职的治安系统，如果对以上所列负责安全事务的职官详加细分，可以发现所谓的治安职权均分散在国家的行政（民事）、司法或军事系统中间。到了宋代，在地方层次专职的强力和治安系统才开始形成。维稳更多依靠的是其他机制。负责社会稳定的官员深耕社区，属于地方社会的一部分。

在中国的历史土壤中，警察的原型是从基层社会自然生长出来的，是产生于地方“自保”和社会广泛“自治”的需要，是经济社会和民生工程的衍生机制，在经济生产中扮演“看护”的角色，在社会冲突中扮演调解者、服务者。在晚清以前，中国长期以来没有专门化的治安机构，缺乏通过大规模正规监制解决社会治理问题的经验和传统，但是在围绕地区稳定这样一个“任务”方面，却发展出来各种丰富的治理理念和治理工具。在晚清之后曾经有一个历史时期统治者倾向于仿照欧洲建立一个强有力的警察体系，作为行政集权和恢复社会组织权的工具，但是结果都以失败告终。在新中国成立之后，我们采取的则是专群结合，统分结合，因地制宜，群众路线，灵活多样的路线。一直到改革开放以后，我们在某种程度上还延续了一些前30年所开创的路子。

三、维护社会安全的基本理念

在公共安全治理方面，我国选择了一条同西方理念截然不同的道路。这条道路具体有如下特点：

**第一，极小的干预。**强调基层不要过度有为，保持一个相对简约高效的政府形式。大家可能觉得在毛泽东时代，中国是庞大的警察社会，其实不是的。我写这本书的时候去了山东省历史博物馆，我查了50年代、60年代之前地方设立警察的情况，发现警察人员是非常非常少的。一个20多万人口的县，只有54个警察。

改革开放以来，虽然在80年代、90年代，由于权力监管的问题，公安警察也曾介入到一些不应该介入的事情，比如征收公粮、执行计划生育政策，走了一些弯路，但这些慢慢也都剔除出来了。

**第二，在治理理念上，非常讲究责任本位。**与西方政治理论里面讲的所谓原子式的个人，或是《利维坦》中讲的欲望丛林不同，我们更多强调的是家庭本位或者社区本位。

**第三，官民协作的道路。**State-society关系不适用于中国，中国强调的是更加广泛的社会协作，是一种“你中有我，我中有你”的社会经济体系，凭借官民协作思维和协作机制保障民生。西方讲国家的时候，会放在国家社会关系这个大背景，你是你，我是我，国家、社会、市场分得很开，但是从我们整个管制的出发点来说，我们的国家社会关系还没有这么强烈的对抗性。

改革开放之前，当时的计划经济时代，农村公社、城市单位整个社会都是国家系统的一部分。改革开放以来，我们的社会越来越扩大，比如今天我们在上海的“幸福里”这个社区，这是典型的社会空间。但是我要提醒大家，你以为你生活在一个社会空间，但是背后支撑这个平稳社会的是一个国家社会合作的空间。

为什么这么讲？你们知道我们中国的社会组织，还有一些群众团体是怎么介入社会管理的吗？都是各级党组织、居委会组织起来的。我觉得就安全这个层面来讲，更多地体现了一种党政组织和基层社会组织的合作。如果我们说传统管理的形式是基于政治学上“结构-功能”主义的党建路径，现在社会有它更加独立的界限，但是它们合作的渠道或者介入到社会具体管理领域的渠道，实际上长期以来主要是党和政府自上而下组织起来的。但是这个情况正在随着新技术和社会力量的发展而发生重大的变化，这方面在后面我会谈到。

我觉得官民协作更多地体现了在整个经济社会体系中，尤其是社会治理体系，国家治理机制跟社会自我的机制的合作。最近我承接了北京外办的课题做国际化社区研究，我们上海浦东有碧云国际化社区，深圳有香蜜湖国际化社区。比如说面对8万人的韩国人社区，我们应该怎么治理？完全放开不可以，那居委会可以吗？可能也不太好，因为这些传统的由党和国家建立的行政机制和官办居民自治组织，实际上是难以同社会大众的需求对接。潘维老师经常说，我们共产党的基础是解决好群众的小事，但是我一直在怀疑，这些小事儿或许不应该由党全部来做，因为现在人民的需求千条万绪，我更倾向于我们整个基层的党政权力运行要改造，要更多地跟社会力量合作，党应当更好地聚焦于政治工作。

实际上，公安在过去这些年一直是这么做的。大家知道一个派出所的人是很少的，如果你要指望这个派出所管理好辖区治安实际上非常难的，说难听点，你把警察累死也干不完这些工作。但是这里面有很多抓手，所以党政建设加社会组织加专业社工，三中全会也提到了，就是在党和国家机构协同的基础上，进一步实现整个国家系统和广泛的社会的协同治理。

**第四，以民生为本。**中国历史上形成的大量国家有关建制与社会稳定的设施，从来都不是单纯的国家暴力工具，而是“内嵌”于广泛的社会职能当中，是国家与民众合作互惠的产物。你看在加利福尼亚，3月23日有两个警察追一个黑人，以为他拿枪了，直接开了20多枪把这个黑人打死了，这完全是一种赤裸裸的管制方式。在他们眼里警察的功能很简单，就是维持安全，但是大家有没有想过我们的警察就是这样吗？我们在改革开放之前，我是80年后出生的，那时候讲警民之间鱼水之情，就是老太太钥匙落在屋里了，警察就爬进去取，现在这个好像不多见了。我的意思是公安工作要下到基层，就要强调服务意识。

你要为群众服务什么？不是填报表，我觉得可能背后还涉及这个工作内涵的问题。所以我提这一条，是因为我觉得民生为本非常重要。你看传统中国，我刚才也讲过明清时代维持治安很大程度也不是脱离社会民生的。也就是说，公安也好、警察也好，不要把自己单纯设为暴力工具、执法工具，而是应该融入社会和社区，要建立同社会和民众广泛互动的能力和机制，这个东西今天显然大大欠缺了。

**第五，慎用暴力。**与西方国家相比，中国的公共安全治理模式独具特色，即国家垄断暴力的合法使用权后，慎用暴力，更多是设法减少冲突、化解冲突；古代如此，近代如此，革命时期如此，新中国建立后如此，改革开放以来依然如此。按西方标准，中国的国家行为不怎么“理性”和“现代”，但中国的国家治理背后蕴藏着比西方治国理念更为丰富的内涵：国家强制能力的建设必须以国家政法机器为后盾，但仅靠加强国家政法机器本身是远远不够的。历史经验显示，治国必须三管齐下：曰养、曰教、曰治。养教的工具是“德”与“礼”；治的工具是“政”与“刑”。

四、维护社会安全的体制机制

改革开放以来，我们实际上非常好地把握了一些原则，体现在制度建设上，我们形成了有一些非常好的制度安排，比如说我们始终坚持统分结合、专群结合，而且把中央的统筹指挥体系建设跟地方的灵活放权、守土有则有机地结合，正式机制和非正式机制的结合，所以我觉得有很多的工作抓手。

第一，统分结合。刚才提到1992年就是很神奇的一个时间点，随着改革开放的不断地扩大，我们沿海的试点城市的治安管制需求也在不断增长，但大家知道中国的编制是奇缺的资源，中央也是绝对不允许我们建立非常庞大的警察系统、政法系统，但在这种情况下，中央给了地方一定的权力，允许根据改革发展情况需要自建编制（40万的地方公安干部，在2005年一次性转变为国家编制），这就是灵活放权机制。

第二，专群结合。举例来说，广东警力的自建编制规模超过了正规警察，10个警力编制中，有6个自建编制，4个正规国家编制，中央不给编制就自己建，因为它有钱。但是在青海、西藏、四川，它的经济基础差，它没那么多钱建，也就谈不上辅警队伍的建设。

我参加过全国的辅警工作会议，我们的辅警数量确实不小，在2014年之前，连公安部都不掌握这个数据，有了辅警工作会议才开始统计，因为我们要规范化，要给他们一些保障，不能说出现事故后，会有同命不同酬的差别待遇。

很多人说中国是个大警察国家，因为有很多辅警，其实不是这样，实际上，辅警的分布是非常非常不均的。在东部沿海地区，比如上海的辅警规模就很大。但是我们没有那么多警察，如果不再多建一些辅警队伍深入社区，我们靠什么维持治安？不过，辅警不是正规警察，他的主要功能是协助执法，更多的是社会协作的产物。

但是到了西部，辅警规模就少的很，因为没有钱。去年我去四川康巴地区出差，去了康定、炉霍、道孚、色达，他们的警力资源都非常紧缺，治安形势也不是特别好。我们国家正规警力是按人口配置的，这是不科学的。在上海按人口可以，但在四川、内蒙古不能。我去了一个川西的一个乡叫年龙乡，那里区域面积非常大，早上开车出发，晚上还没到。两个警察负责八个村，有一个在那儿工作八年了，他不是那里的人，一年只能回家十天，他说他最对不起的是他儿子，我跟他聊了很久，特别感动。所以真的不是大家想象的中国辅警规模有多么庞大，我们只是在该需要的地方规模相对大。

那么在西部地区怎么维护稳定？那里有很多辅警吗？我们只是依靠警察的力量吗？到了那里再看警察怎么做工作，你会发现那是非常乡土化的机制。当时我们在年龙乡遇到一些问题，很多的藏民、村干部都会来，大家一起解决。所以在这个基础上，才有所谓的专群结合。

第三，是关于正式机制和非正式机制的执法，换句话说，就是一种协同治理。我们不能把公共安全单独交给司法机构和执法机构，而是要交给广泛的社会。比如说我去浙江台州，发现随着经济发展水平的上升，社会建设也上来了，它的基层架构非常完善，除了居委会，还成立了各种各样的工作机制和平台，可以把社区的社会组织、志愿者，甚至包括物业、专业社工都纳入进来，共同承担社会稳定的功能。

第四，我们特别善于接受新技术。过去有人开玩笑说iphone还没开始卖，我们就各种疯抢预订，用这句话来鄙视中国人没出息。但是，我想说拥抱新技术没有什么坏处。我有一年去济南调研，当地的公安部门接待了我，济南当时正在推广警务云，就是把山东省三个层次的数据整合到警务云，包括基础的数据、社保数据，还有个人日常生活的数据，比如交通数据、酒店住宿以及通讯数据等。有了这些数据之后，办案效率大增，过去一个经济案件需要花很多钱，现在通过警务云可以很好地锁定目标。那么维护这个警务云每年花费多少钱呢？他说大概不到一千万，也就几百万，过去几个经济案件差不多就要花这么多了。

我好奇的是这个警务云不仅建立起来了，而且还大张旗鼓拿到社区里给老百姓做宣传。如果这个东西放在美国，真是会疯掉，人们会说你获取这么多的数据，我们每个人都在你这个机制的掌控下。但中国大部分的老百姓更善于接受，他们会觉得警务云让我们很安全。中国的公众似乎更习惯于牺牲个人数据给国家和新技术机构从而换取更加便捷的社会效率。

还有一些新技术，比如商汤科技的人脸识别，现在在重庆已经进入每个社区了，上线一个月就抓获了数十名逃犯。当然利用这样的新技术，对公民的信息隐私权要有一个兜底，不过这不属于我们的讨论范围。

我再补充一个观点，我在分析中国公安经费增长的过程中，发现一个现象，非常有意思。我看美国和西欧的一些文献都表明，警察暴力机制的增长跟社会转型有很大的关系。但重要的是什么样的问题使城市增加警力？这恐怕是在座所有人都回答不上来的，因为它具有不确定性。所以这里面延伸出很多理论，比如说有人讲城镇化越高，警察会越多；也有人讲地方贫富差距越大，警察越多，以避免阶级冲突或者社会分化，这也是社会冲突理论。

但是很奇怪的是，当我用中国的数据去跑这个模型，我怎么也得不出这个结果。我们警力的增长机制没有完全取决于深层次的社会分化。我发现我们警力投入包括那些协辅警，主要是跟GDP、对外开放程度、城镇化率有关系，主要还是出于一种发展需求。

五、新时代与新挑战

最后，跟大家分享一下新时代的变化和挑战。刚才我讲的好多都属于理想状态，比如官民协作、多元机制等，但是时代在变迁，今天的公共安全治理还是面临着很大的问题。

第一，社会结构的变化。过去国家和社会绑在一起的，后来搞市场经济，分开以后还有一些合作的基础。但是现在大家会看到，其实很大程度上国家权力跟社会权力的运行是两张皮，很多搞社会组织的，不想跟你玩儿，既不想从你那儿拿钱，也不想参与你的事儿。所以，我们怎样去识别不同社会群体的组织形式、组织形态，这是进一步合作的基础，我觉得在这种情况下合作变得越来越难。

第二，政治空间的变化。我们原来的管制结构是结构功能主义式的，我们上面是人大、政协、政府、党群四大系统，一竿子插到底，在外围还有妇联、工会等组织，我们每个人的生活都跟他们有关，比如过去考研究生都要开个证明，但是现在你会发现我们越来越多的人生活在新的政治空间，比如两新组织、网络空间。在这些空间范畴，不要说警察了，我们调动所有党政军群的力量都解决不了，甚至介入不了、识别不了。

这些领域跟我们的公共安全极其相关，越来越多的风险来自于未知的领域。比如说香港拥有各种各样的机制和统战的结构，但是，后来出现新本土主义，我们都感到很惊愕，因为我们原来没有警惕。在旺角事件爆发前，我在环球时报上写过一篇文章，说要警惕香港本土主义，很多香港人看了之后对我拍砖，说这个社科院的研究员低级到无伦，结果到最后他们非常无伦地掀动暴乱，我始终认为这些风险因素源自于我们对一个崭新的政治空间的无知。或者说没有意识和能力了解那样一些新型政治空间的运行情况，这是社会安全乃至政治安全风险的重要来源。

第三，后工业化社会。要实现警民融合、国家与社会合作，就要识别老百姓的需求，做好服务工作，但是现在我们很难做到。党的十九大报告说我们要解决人民对美好生活的向往与发展不平衡、不充分之间的矛盾，但是我们的生活差别是非常大的，比如我们在北京，我的美好生活是不要有雾霾，而河北人们的美好生活是工厂天天冒着烟，我可以拿工资，这两个美好生活是冲突的，解决不了这些，警察没有办法介入到社会生活，功能就会萎缩。

第四，新技术的发展。大型新技术公司在中国的崛起，在今天是现象级的事件，也可能是未来十年变化最大的领域。我们今天还可以说阿里、腾讯、百度是一家企业吗？我们知道它们正在大量介入公共管理，比如上海的交通规则就是滴滴和交管同时做的，很多机制由新技术公司替代，在暴力管控领域也是。现在人工智能、大数据掌控在新技术公司手里，而且更重要的是，它们掌握着我们所有的行为数据和标准，这些东西可能成为行为失范和暴力的基础，也可能成为防范社会失序的基础。新技术的发展对公共安全治理产生很大的影响，这是我最近高度关注的问题。

我觉得非常好的现象是现在公安部也在积极地参与这些。比如刚才我提到的商汤科技，它可以通过监测把视频转化为结构性数据，通过储存视频数据，跟嫌疑人的信息精准匹配，比如眼睛的形状、穿的衣服，再也不用像传统操作那样在屋里死盯着监控。另外还有腾讯的麒麟系统，也介入到了公安的管理系，打击用于电信诈骗的伪基站。华为也在加紧与公安部在警务云大数据等领域的合作。

第五，新时代政治建设和集中统一。我们知道今天政治体制改革在强调政治建设，中央的集中统一、顶层设计，但是我们怎么处理好集中统一与地方因地制宜、守土有责的关系呢？我觉得警察的最大特征就在于，它既是中央权力的代理人，同时也要对所在辖区负责，如果只是想着完成上面的任务，对社区没有什么责任意识，这不是我们警察建设的发展方向。

针对以上的新挑战，我有几点回应。

第一，持续提高服务群众的能力，这是我们欠缺的。共产党的实践进一步充实了中国的治国之道，那就是不管经济、社会结构发生什么样的变化，一定要在适度加强政法机器的同时，坚持以人民为中心，牢记“治国有常，而利民为本”，“寓安全于服务”；坚持千方百计地、充分地调动各级政府、各级党组织、各种社会组织以及广大人民大众的积极性，力争把维护社会秩序变为绝大多数人的自觉行动。

第二，新时代公安警察“行为哲学”的再塑造。面对新型政治空间和各种复杂的社会群体，我们要尝试着去孕育一种可以融合、连接、有效判定社会各种利益冲突的能力，在各种不同社会群体建构信心或有效互动的能力。我们还要思考在当下这种形式，警察权力的核心是否发生变化？警察应当干什么？基层下沉的目的是什么？

2003年第二十次全国公安部大会后，确定的重大的策略就是要基层下移，其实我们的警力非常有限，又要上报各种统计数据，占用很多警力做文牍工作，底下做不到就只能骗中央。就像宋江，你不让他跟乡里打交道，非让他坐在办公室做报表，还不把他气死了，而且对社会稳定未必好。

一方面我肯定中央自上而下的改革，对国家的建设也非常重要。但另一方面，地方也有自己一套应对的机制。我去调研，内地、沿海都跑了跑，我发现实际上地方没有上面强制要求的一些能力，有一个公安局长告诉我，当时搞电子警务，省里要求的警力下沉任务都很难达到，但是它要求的社会安全稳定状况我可以实现，用我的手段。所以我觉得强调法制化是没有问题的，但是专业化向基层扩大渗透，是不是可以换一种思维来看？

第三，全新的合作思维：第四次工业革命和大型新技术公司兴起已经是中国的现实。我们过去依靠的是一种行政思维，是一种自上而下的金字塔型的权力思维，我觉得将来需要的是互联网思维。我们虽然有提前干预的意识，但是随着新时代的到来，增强预测预警预防能力也非常重要，思考警务服务如何跟新技术更好地对接。

2016年马云在全国政法干部会议上做了一个报告，跟150万政法干部在分享新科技在社会治理中的作用，当时主持会议的是时任中央政法委书记孟建柱同志，他提出了要利用新技术和大数据进行社会治理，增强预测预警预防能力。党的十九大提出专业化、社会化、智能化治理，我特别看重这句话，我觉得将来整个的底层权力运行都要靠这三个词，尤其是智能化，除了刚才说到的麒麟系统，还有很多。

比如阿里和公安部合作的钱盾反诈平台，阿里有一个部门叫神盾局，是由很多高手组成的，说白了他们就是网络特工，能最大限度地识别网络上的诈骗，这个机制在很多地方都得到了应用。比如打击淘宝上的造假就需要依靠它，我们的税收也开始跟新技术合作，四大国有银行也开始利用这个东西，这个反诈系统已经覆盖了手机、个人电脑和移动终端。

还有一个团圆系统，是阿里跟公安部合作的一个儿童失踪信息紧急发布平台。有时候，我们开车出行使用导航，会收到播报儿童丢失的信息，它可以以儿童失踪地为中心，失踪1小时内可以推送100公里，3小时可以推送到500公里。如果你下载一个团圆系统的终端，可以随时接受相关信息，使自己的生活介入到为更多人服务中，现在团圆系统又接入了新浪微博、高德导航、支付宝。

另外，我还了解到中美的警察部门合作破获了一起知识产权案，是阿里帮他们摧毁的，一共抓获了30多名犯罪嫌疑人，捣毁了7个窝点，涉案资金高达1亿元。当然了，当公共安全治理与新技术对接之后，我们要充分认识其隐藏的风险，比如他们所拥有的计算方式、计算手段可以在瞬间使管制系统崩塌，这是非常危险的，必须要强调这一点。

第四，警察形象的新塑造。在特殊的历史时期，警察担负的传统负资产过多：严打、收公粮、参与地方上访、暴力执法，容易使人忽视警察对中国社会安全的巨大贡献和风险。但在新的历史时期，随着我们全面从严治党、全面依法治国、全面深改，也随着社会的文明进步，今天警察应该去塑造一种更亲和、更亲善的形象。英国警察在打击社会动乱的时候不择手段，但是你到伦敦去旅游，到处宣传的都是英国女警察柔美、亲和、漂亮的形象，有的还骑着高头大马。而我们提到警察，联想到的总是那种雄赳赳、气昂昂的气势，我觉得不必这样，我们也可以多招点女警察嘛。

 我今天就说到这里，可能有些不恰当的地方，请大家多多批评，谢谢大家！