一边坚持“一中政策”，一边美台互访，美国人对“一个中国”有什么误会？_风闻

自美国总统特朗普3月16日签署旨在鼓励美台高层官员互访的《台湾旅行法》（Taiwan Travel Act）之后不久，台美双方近期就展开了一轮打擦边球似的互动。据传可能接任台湾“总统府秘书长”的高雄市长陈菊和台湾“行政院政务委员”邓振中，曾于17、18日接连造访华盛顿。紧接着，美国东亚暨太平洋事务副助理国务卿黄之瀚（Alex Wong）在3月20日赴台湾访问，成为该法案生效后首位访台的现任美国政府官员。

对此，美国在台协会（AIT）发言人游诗雅受访时表示，黄之瀚访台的行程早已排定，并不是因为《台旅法》生效所进行的安排。而陈菊、邓振中的访美行程也并没有突破禁忌，只是时间点刚好落在《台旅法》刚生效之后，和该法没有直接关系。通常，除非是台湾地区领导人、国防部门、外交部门负责人等具特殊身份的政治人物访美，否则美方不会安排与美资深官员见面的行程，也不会给两岸关系造成太大的困扰。

尽管如此，美台官员在这敏感时期的一系列互动，自然引起超出平常的关注。有评论意见认为，这是在测试大陆的底线。但就在美国官员与台当局“高调互动”之时，美国国务院发言人在被问及美国对“一中政策”的立场时仍对外表示，美国仍信守基于美中三个公报的一中原则。

美方这种一方面坚称信守“一中政策”，一方面通过《台旅法》，又保持台美官员互访的行为，表面上看令人费解。但事实上，只要了解美国政府处理两岸关系背后的战略逻辑，就能很清楚地把握其战术手段的意义。

中美建交及台美“非正式关系”并行

由于历史原因，美台之间一直保持着密切联系，在中美建交前，在台的“中华民国政府”与美国有正式外交关系，美台之间还曾有《美台共同防御条约》。虽然该条约在中美建交后被废止，但由于国会与白宫之间的权力制衡，外交权完并非完全由总统主导。而后亲台势力在“院外援华集团”的游说下以立法形式影响美国的外交政策，在中美建交公报发表后不久，国会通过《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act），该法第二条第五款明确规定：美国“向台湾提供防御性武器”，以表明美国没有“抛弃老朋友”。

因而，即便在中美建交，台美断交之后，美国始终未曾切断其与台湾的种种联系。地缘政治上，台湾作为“第一岛链”的要冲，被美国视为“永不沉落的航空母舰”。意识形态上，实行民主体制的台湾，长期被美国捧为“亚洲民主的灯塔”，视为基于“共享自由民主价值与理念”的盟友。因而，美国国内始终存在跨党派共识，认为即使中美建交，美国也有必要保障台湾民主体制的“繁荣与稳定”，才能保障美国在亚太地区的利益。《与台湾关系法》便始终作为贯彻美国对台政策的指针性文件，并与中美三个联合公报及其中确立的“一个中国原则”，一并成为美国处理两岸关系的法理基础。

（台湾位于第一岛链关键要冲）

于是，美国长期以来同时保持与大陆的官方外交关系及与台湾的非正式关系，并在两岸关系上奉行所谓“战略模糊”（Strategic Ambiguity）。这被认为能够保障美国的战略灵活度，从而最大化其在该地区的利益。在这种“两手避险”的政策考虑下，美国不乐见海峡两岸的天平明显失衡，希望一方面防止台湾过于倾向独立而成为中美关系的“麻烦制造者”，另一方面防止台湾完全倒向大陆而失去对美战略价值。

对“一中政策”的工具性使用

显然，在美方的战略中，与大陆的官方外交关系及与台湾的非正式连接并不矛盾，正如中美三公报与《与台湾关系法》长期并存。在这种战略思考下，美国对“一中政策”完全是一种工具性、实用主义的态度，和中方对“一个中国”的原则性、价值性坚持存在本质区别。

早在1995年，有“帝国智囊团”之称的美国外交关系协会（Council on Foreign Relations，CFR）就发布了一篇题为《管理台湾问题——关键是更好的中美关系》的研究报告。在这篇报告中，我们可以清楚地理解美国“一中政策”的逻辑。

（1995年CFR独立任务小组报告）

当时参与这篇报告的跨党派菁英们有一主流意见，即只要美方已经声明支持“一个中国”政策，并不与台湾发展正式外交关系，那么在此前提下的台美官员互访就应该被鼓励以保障及促进美台关系。报告原文提到，美国对台美官员互访的自我设限，其唯一好处只是“再次使中国确信美国的一中立场”，但专家们认为，这件事却可以通过其他方式做到。

不过，由于当时美国将“整合中国”视为对华政策的优先，而中美关系也尚不成熟。因而在政策建议部分，CFR认为在当时解禁台美官员互访不合时宜、风险太大。同时建议美国政府在中美关系大局稳定，美国有办法和中国解释清楚其对台立场时，再推动此事，就能将风险降至可控范围。

也许巧合，这份报告的内容极好地解释了目前正在发生的情况及其背后的逻辑：其一，美方认为其已官方声明坚持“一中政策”，信守中美三公报。因而，不必再通过其他手段反复使中方确信这一点。那么，只要不与台湾发展官方外交关系，基于非正式关系的官员互访并不与“一中政策”冲突。于是便有一边宣称支持“一中政策”，一边通过《台旅法》、派官员赴台的行为。其二，中美关系相互依赖的程度已经远超从前，双方能够保持沟通渠道，美方可能评估台美互访带来的冲击在目前双边关系的承受范围之内。于是，过去风险太大的政策，似乎可以推动了。

​台海均势变化及“中国威胁论”再起

国际政治说到底仍是实力的较量，台海局势也不例外，各方权力的消长必然影响各自的策略选择。而过去二三十年间，中国国力的崛起既使两岸发生实力逆转，也使中美实力对比快速接近。

这种情况下，一来美方不得不在一定程度上提振台湾，以免天平完全倒向大陆，导致自身在两岸关系中失位，“战略模糊”无牌可打。更根本的是，中国的力量逐步逼近“权力转移理论”所谓的“均势”（parity），这让美国危机意识提升，无法再像过去那样从容对待中美关系、积极拉拢中国进入国际体系。

近来，伴随着新一波“中国威胁论”再度来袭，美国国内“整合”中国的战略思路逐渐被“制衡”中国的呼声质疑甚至取代。加之建制派对特朗普弃守自由主义国际秩序忧心忡忡，他们批判特朗普治下的美国放任中国填补全球领导力真空，警告自由民主体制将被中、俄等国家渗透、破坏。

布什时期国安顾问布莱克维尔（Robert D. Blackwill）和奥巴马时期欧洲及欧亚事务助理国务卿戈登（Philip H. Gordon）在《外交事务》上的文章颇具代表性。他们呼吁，在特朗普对西方传统价值漠不关心的情况下，美国国会，包括公民社会应该更加努力捍卫自由民主体制。

正是基于此种战略背景，可以看到，近期美国在台湾问题上的几个大动作，从旨在深化美台军事合作的《国防授权法案》，到最近的《台旅法》，都是由美国国会发起，大部分相关条款都属于对白宫不具强制力的“国会意见”（sense of congress），背后体现的正是美国立法机构对行政当局的施压。因为，一旦美国对华战略思路重新回到“制衡”，台湾作为“自由民主”的第一岛链的关键一环，其战略价值就被大大激活，这已不单是美国“亲台派”的力量所致，而是美国整体战略转向的必然结果。

至于特朗普，签署这些无强制性却可视情况使用的法案，一来可以避免与国会冲突，伤及政治资本。二来又可作为与中国在各项问题上谈判时灵活运用的筹码，可谓一举两得，自然不会放过。

台美地缘政治算盘

一个巴掌拍不响，在这盘地缘政治大棋中，台湾当局的选择同样重要。以这次陈菊出访美国为例，她20日在华府智库“战略及国际研究中心”（CSIS）发表演讲时表示，蔡英文政府知道台湾不能完全依赖美国，“我们有期待，但是不能依赖”；台湾也必须增加自己的经济发展能力、国防自卫能力。至于特朗普日前签署《台旅法》，陈菊受访时指出，这对海内外许多努力的台湾人是很大鼓励，也希望未来台美高层之间能有更多互动、往来、合作、平等互惠。这一立场显然与美国支持台美“非正式关系”的思路吻合。

（陈菊在CSIS总部演讲的活动介绍）

陈菊到访的CSIS可算是美国顶尖智库中与台湾关系最为密切的。由于智库在美国决策体系中具有特殊角色，其台面上为非正式组织，事实上却和政府关系密切，具有影响政策的丰富渠道。因而，智库长期作为“二轨外交”、“非正式外交”的重要场合，是避开官方外交的敏感性，又与政府保持非正式联系的理想选择。例如，此次陈菊演讲，美国在台协会（AIT）主席莫健、执行理事罗瑞智、国务院台湾协调事务处处长何乐进等人皆到场。不难想象，台湾方面的许多意见可以通过智库传达到政府层面。

无独有偶，CSIS不久前才和台湾“外交部”完成了一次项目合作，推出一份近年少见的重量级报告——《新南向政策：深化台湾的区域整合》（The New South Policy: Deepening Taiwan’s Regional Integration）。在这份得到台湾“外交部”鼎力支持的报告中，CSIS建议美国政府支持台湾新南向政策，其中一条具体建议正是“美国亚太事务助理国务卿应该与其在南亚和中亚国家的对应官员协调创立一个工作小组，来思考美国能够如何支持新南向政策。”

（CSIS近期出版支持新南向政策的报告）

与此同时，CSIS还在华盛顿总部举行了报告发布会，并邀请台湾“政务委员”、前“驻美副代表”邓振中、现任台湾“驻美代表”高硕泰等人参与研讨。而邓振中在那次的演讲中，多次强调台湾新南向政策与美国在印太地区的战略愿景十分一致，并表示：台湾愿意且有能力与美国在印太地区合作。

在这一轮台美互访中，邓振中紧随陈菊之后访美，而随后访台的黄之翰，其职务正是主要负责协调对台关系的亚太事务助理国务卿。据台湾“外交部”表示，黄之瀚此行会就台美关系未来发展，以及双方在印太区域的各项合作交换意见。一来一回，台美又在“印太战略”上悄然做起了文章。

（取自邓振中CSIS报告发布会PPT）

总的来说，当前台美互动的频繁首先由于美方对“一中政策”的工具性使用和中方的原则性坚持是一组长期存在的矛盾，并未彻底解决。其次，台海各方实力对比乃至全球权力格局的剧变，催生了美方对华政策的转向，也导致其“打台湾牌”的动机增强。再者，在两岸关系上一筹莫展的蔡英文政府在战略上向美国倾斜，也是台美“非正式关系”活跃的要因。

对大陆来说，坏消息是，在可见的未来，只要上述背景未有大变，台美之间的这种“非正式关系”将长期存在，成为两岸关系的不稳定因素。好消息是，大陆应对风险与挑战的底气与定力都已今非昔比。而隔海相望的台湾，真的甘心做美国的一张牌吗？