中国的社会管治方式看似不太“理性”，但效果很好_风闻

“国家理性”问题是现当代政治学的核心问题。这一问题的来源在于任何政治实体尤其是现代民族国家的政治构成，会在其维护共同体内部政治秩序稳定的过程中或同其他民族、国家等政治实体的竞争中，自然产生维护自身安全稳定的强大意志。

在认识论上，“国家理性”被划分为任务和手段两个层次，国家理性首先需要一个稳定团结的拥有政治自主意识的统治集团，需要厘清维护自身安全稳定的清晰任务，其次才是如何找到恰当的方法和手段实现这样的目标。

受西方历史发展和西方政治哲学思想的影响，“理性化”——在政治行政领域被转化为严格区分“国家”与“社会”界限基础上的国家基础权力建设及其所延伸出来的科层化官僚统治或治理——或被视为几乎唯一的实现安全稳定任务的手段和方式。如果没有对任务做出清晰合理的界定，或手段不符合理性化治理的任务要求，就会被视为一种“粗线条的理性国家”。

“国家强制体制”是这个理性国家的重要一环，也是实现安全稳定的国家任务的重要手段。但是，不同国家的基本制度构造与权力运行的特点又会因各自国情的不同而呈现差异。这里所谓的“国情”，既包含历史形成的一脉相承的行政传统或治理经验——例如，倾向于通过集权式的决断解决问题，抑或通过不同社会团体的参与协商共同解决问题，又包括一个特定的历史阶段内国家发展的目标和任务——例如，将权力和秩序放在优先位置，还是将社会权利保障放在优先位置。

如果从任务实现的效果或者说治理的绩效来考虑，理性国家不应当以是否“理性化”的手段和方法作为衡量国家品质的唯一标准。换句话说，如果没有通过理性化的行政官僚制和正规化的强制机制实现了国家安全和社会稳定的任务，同样应当视为一个高品质的“国家理性”。

新中国成立后，新政府在社会管治和公安队伍中实行了专群结合的工作路线。在这一阶段的绝大多数时期，在一个被公社和单位覆盖了的相对封闭的政治空间里，采取了高度社会化的基本政策，充分发动国家公安警察人员来动员群众，激活了包括单位内保、城乡群众组织等多元化的社会管治机制，在国家权力的末梢，保持了公安警察权力的极大弹性以及国家权力和基层社会、群众的互动能力，而单位、公社以及其他群团组织、群众组织则充当了重要的“容器”，是国家权力互动的重要对象。这种管治方式，一度使中国的社会犯罪率低于世界一般水平。

然而改革开放以后，随着社会结构与价值体系的剧烈变化，前期以专群结合为主体的管治结构以及以基层自我调节为主的社会管治机制，因社会条件的变化而式微。改革开放初期，国家并没有足够的财税资源支持一个高度正规化、科层化管理的国家强制体系，结果造成基层公安警察的严重市场化——在转型社会的压力下，在一个相当长的时期内，在不知不觉中，前一个时期相对成本低廉但效率颇高的基层社会治安管治体系，逐渐演变成了一个相对高成本但却低效率甚至充满故障的国家强制体系。

随着改革的深入，国家所面临的社会条件也发生了重大改变，体现为国家进行社会管治的资源、能力与动机均发生了深刻变化，国家基层社会管治的模式也逐渐从传统的专群结合的治理方式逐步向国家主义和正规化、科层化管理的路线发展。

经济社会结构的变化，瓦解了原有的组织化覆盖的稳定的“政治空间”，国家权力缺少了与之互动的“容器”，缺少了可以依靠的协作对象。社会人口流动的加大、跨地区犯罪的增多以及恶性暴力犯罪的上升，使得国家机器需要同时兼顾服务和统治的双重职能。

实证研究部分已经显示，整个改革时期，国家从社会经济发展中所汲取的使用在国家强制控制方面的财税资源比例越来越高，这与传统行政体系因税收水平的不足而无力建立庞大官僚体系的情况存在明显差别。

从中国警力编制的发展看，其已经从改革初期低于60万的警力发展到2007年前后的180万左右的警力，尽管中央长期以来严格限制警察国家编制的增长，但是地方警察编制的增长还是非常显著的，最终国家将这些地方自建编制转化成国家编制。

另外，从基层派出所的建制规模以及基层警务模式来看，也呈现一个急剧正规化、国家化的趋势。在改革后期国家推动的公安能力建设项目中，一些传统的治理模式正在逐步被一种更为理性的管治模式所替代。

在公安机关基础建设的过程中，国家为了提高宏观的控制力以及纵向领导的能力，逐步有意识地强化对它的地方代理人的业务领导和行政监管。以犯罪信息的统计为例，国家为了抑制地方隐瞒治安信息，提高国家对治安信息的研判能力，通过组织架构的改造，在县级以下公安机构设计了整套针对犯罪信息统计的制衡程序，这些程序使得基层警察机构上报与隐瞒治安案件的成本增加。

要求基层工作人员对各类治安案件建立台账、记录在案，而这些繁复的文案程序给基层工作人员带来了巨大的工作压力。传统的极富弹性的基层权力运行、国家治理和社会权力之间的模糊的界限、半正式的专群组织，以及基层国家权力机构同群众的丰富互动，正在逐步让位于以文牍和各类数字指标为中心的、以国家介入为主的行政管治模式。

这种新的以“国家介入”为主要特征的基层管治模式在改革时期中国的发展，似乎在彰显一个事实，即中国的“国家理性”正在沿着现代理性化国家的路径前进，中国的正规化国家治理结构和国家基础权力正在逐步发展。然而，改革开放以来的发展经验展示了一个更加丰富、复杂的画面，中国的“国家理性”又展示出它的有限性、极富粗线条的特征。

从内在的发展机制来看，中国的“国家理性”的发展逻辑和内在驱动同近现代以来以西欧和英美等国为代表的西方国家存在极大的差异。在当代西方国家，经济分化与国家暴力水平具有明显的正相关关系，经济分化程度越高的国家，其暴力实施的水平也越高。但比较而言，当代中国的基尼系数远远高于这些国家，而暴力水平却大大低于这些国家。

本书的经验分析还表明，改革时期中国的国家强制能力增长，并没有显示出基于经济与社会分化的增长与扩张，社会分化并不是中国国家强制能力发展的显著影响因素和驱动力。这一结果可以通过比较中西方不同的历史传统来解释。

欧洲国家的出现是阶级斗争与利益集团斗争的产物，国家统治的主要职能在于通过增加暴力避免经济分化与阶级冲突对既有社会秩序的破坏，体现出国家为阶级政治或利益集团政治服务的性质。而中国则是长期保持以小农为主体的集体主义的社会结构，国家的主要职能并不在于统治一个高度分裂的阶级社会，而在于通过降低对小农社会的汲取，向基层提供更具体的社会保障与救济，有时亦通过官民之间的协作等方式，解决基层社会稳定的问题。

改革开放以来，虽然中国的社会结构与利益结构发生了重大的变化，但是中国依然保持一个“低度暴力”但“相对稳定”的社会。从对本书的数据模型强烈的分析同样可以看出，中国的国家权力机构的运作，不仅在现象上体现出强烈的“地方性”，而且在其性质上体现出更多的“发展”特征，而非“统治”的特征。这说明中国国家治理的独特传统，仍然部分地延续在现当代中国的行政治理中。

国家治理的性质不仅牵涉治理的结构与目的，同时也由行政治理的实践所决定。我们从国家正规结构的变化以及国家社会管治的目的可以看到，改革时期中国国家治理的性质正在发生某种改变。然而，正如本书所揭示的一样，从改革开放以后中国基层社会管治与国家强制发展的行政治理实践中，又显示出某些传统治理模式内涵的延续，他们在不同层次不同程度体现了传统行政治理的特征，并且我们已经通过实证的分析说明了这些事实所带来的社会效果以及他们所具有的意义。

最美逆行的女警与保安 北京大悦城凶案现场

首先，在中央层次，改革时期基层社会管治实施高度放权的方针与策略，体现了传统基层行政灵活放权的传统。我们前面提到行政体制内治理权的高度下放是传统中国行政治理实践的一项重要特征，尽管国家在政治上保持高度的集中与统一，但是在具体的行政治理方面尽可能地保持一个简约的中央政府。

改革开放以后，社会转型的发生并没有促使中央政府去集中、垄断暴力机制，相反，从20世纪80年代开始，中国的社会管治与公安行政却在前期基础上进一步下放。无论是公安财政、人事编制还是基层公安机构的管理权，都在事实上下放给了地方管理负责。

拿人事编制为例，改革时期的中央政府严格控制国家政法编制的数量，在原则上尽可能保持一个简约的政法警察体系。但是自1992年开始，地方就获得了自主增加一部分“地方编制”的权力，以应对地方层次的安全需要。这项政策，实际上是在不触动国家编制体制的前提下，中央决策者无意中在政法领域做出了一项极为重要的制度安排。

正是这样一项貌似“权宜性”的政策和未立法的制度安排，成为主导全国各省、市、县（区）适应发展需要灵活调整人力和资源投入的重要激励。本书已经表明，这种行政分权的制度安排不仅使地方在一定程度上保留、继承了前期的一些管治结构与模式，在正规管治结构不足的情况下重拾、保留旧有的手段，同时，它最大的效果在于增进了地方的回应性，使地方根据任务发展的需要积极调动地方资源，提高了政权存活的灵活性，尽管它是以延缓乃至牺牲国家强制体系的职业化、正规化发展为代价的。

其次，在地方政府行政治理的层次，仍然继续着改革开放之前半官方管治主体，并积极挖掘地方社会管治的资源。本书已经说明，从20世纪80年代开始，全国各个地方开始恢复改革开放之前探索建立起来的治保会工作，在国家正式管治结构不足的情况下，积极重施旧有的管治结构与手段，本书已经利用部分数据材料说明了改革时期各个省的治保组织与人员的数目有显著的上升。

同时，地方政府在正式警力不足、地方财政不足的情况下，积极挖掘地方社会的资源，通过政府发起、民间参与的方式，组织了各种半官方的地方治安管治主体。包括治安联防队、经济民警等在内的非正式、半官方管治主体在改革时期的很长一段时间内的地方治安事业中都发挥了积极的作用，尽管由于国家监管不当造成部分地区暴力泛滥的现象发生，给民众生活与国家形象带来了一定负面的影响。

许多学者也已指出，改革时期国家重施改革开放之前的管治手段的原因在于历史结构与制度以及强烈的地区主义等因素影响，比如，基础设施的落后、职业警员素质的落后等因素，使得国家除了依赖原有的管治结构和手段以外别无选择。这一认识恰当地指出了行政治理模式的选择不仅是具体社会状况与治理结构的反映，而且也会受前个阶段历史形成的深刻影响。

但是也要注意，结构性的制约并不能解释改革时期基层社会管治的全部，因为我们发现在那些地方财政状况良好、基础设施先进的城市地区，对非正式管治机制、半官方管治人员的倚赖程度反而比那些落后地区还要高。

再次，在基层社会管治的行政治理实践层次，我们看到国家基层治安机构中大量半官方人员的使用。我们在S省的调研显示，在地方基层尤其是在县级公安行政治理中，地方正规警力的规模是相当有限的，尽管中国目前平均每万人口警员的数量达到18人，但是由于暴力资源分布的不平衡，正如我们在调研过程中所了解到的那样，许多县级基层每万人口平均国家正式警员数量实际不足3人，这对于国家试图依靠正规结构实施管治来说基本上是不可能的。

我们发现基层派出所的日常运作主要依靠大量半正规的人员队伍，他们的名目繁多，包括地方警、协警、联防队员等非国家带薪人员。这些人员基本上由地方社区产生，无需通过国家授权即可进入地方治安单位，但是必须受到地方公安机关的监管。

《烈日灼心》中的辛小丰为一名协警

这些半正式人员的主要收入完全不是由地方财政供养的，而是由基层科所队通过自己为本地社区提供服务所获得的经济收入来维系的，有时候他们利用手中事实上的执法权（按照法律规定他们是没有执法权的）从社会罚没中索取一些经济资源，比如，可以通过对辖区内赌博、嫖娼案件的审查获利；但是从积极的方面来看，由于他们熟悉社区的情况，在日常行政治理中保持着同社区和群众的互动，所以在治安防范与普通治安案件的调解方面，他们发挥了非常重要的作用，最直接的后果是许多基层纠纷没有进入国家正式干预的范围。

随着近年来国家建设步伐的加大，国家致力于在社会最基层建立社区层次的警务机构，向社会进一步实施管治和干预，但是这些建设项目并没有同时配合相应的财政资金，而是采取政府统一安排、基层治安机构自行利用社区资源来解决的模式。

同时在警务人员的配备上，新型的警务室一般采取一个正式民警配备几名“协警”的方式进入社区，大部分的调解与帮扶工作仍然是由这些半正式的人员在承担。最后，在基层社会矛盾纠纷的解决方面，基层公安的治理实践仍然显示“先调解，后介入”的基本模式。从本书研究在基层调研的情况来看，在改革开放以来的许多年里，基层派出所的大部分案件都不记录在案，更不上报。

20世纪90年代，中国公安部主导的全国犯罪调查就已经揭示中国基层公安机构隐藏犯罪记录的事实主要发生在县级以下的层次，中国的基层公安机构平均70％—80%的治安刑事案件都没有记录上报，越是较轻微的社会纠纷与治安案件越容易隐而不报。【1】

这一事实可能反映了基层警察机构与人员受他们所处的政治、组织等激励结构的影响——研究也揭示了地方政治压力以及基层警察机构对自身罚没收入的利益考虑等因素对犯罪统计的影响——但是从另一个角度来看，正如我们在S县与Z区的基层派出所调研所了解到的那样，大部分轻微治安案件是由“协警”、联防队员这类半正式的人员接手的，这些人员一方面不情愿因这些社会纠纷案件而使自己额外承担国家的文牍之累，因为一般治安案件的正规立案程序异常复杂；另一方面，这些半正式人员对他们所处社区内的人情事故以及各种社会关系比较熟悉，因此我们看到大部分的轻微治安案件都尽量采取调解的方式解决，尽量不使当事人“对簿公堂”，只有当矛盾大到严重违反公共秩序或者矛盾双方无法调解的时候才正式立案上报。

这一处理基层矛盾纠纷与治安案件的方式，与黄仁宗在清代县级档案中所看到的基层行政对“细事”（minor matters）的处理非常相似，无论是从基层治理的行政主体，还是从矛盾纠纷处理的手段来看，均能够看到传统基层行政模式的痕迹。

【1】俞雷主编：《中国现阶段犯罪问题研究》（总卷），中国人民公安大学出版社1993年版

（本文节选自《社会转型与国家强制》，原标题为：有限的“国家理性”：灵活放权、非正式组织和弹性治理）