“国际化社区”治理：优化党政基层权力运行的实验场_风闻

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国际化社区是新时代“现象级”事件

**国际化社区的大规模发展是进入新时代以来的一个“现象级”事件。**随着中国的经济崛起和社会发展，中国境内的国际化社区类型日趋多样化。国际化社区类型已经远远不仅局限于外交人员构成的外交型社区，以及改革开放初期为吸引投资而设立的专门服务境外高端人群的社区类型。

针对外事人员的“例外主义”管理理念正在多个城市从中国决策者的思维模型中褪色，大都市地区在改革时代建立起来的以吸引高端产业和人才所秉持的功利主义、高端要素导向以及精英化导向加起来的国际化社区，也不再是国际化社区的绝对主流。

实际情况是，在广泛的对外交往和社会发展过程中，形成了新外交元素型——以北京朝阳麦子店社区聚焦于去特殊化、推动外交人员与本地社区融合为代表；产业集聚型——以杭州高新开发区推动国际化创新创业社区空间体系为代表；教育辐射型——以北京五道口国际化社区以及杭州西湖区“环浙大”国际化社区为代表；商业生态型——以深圳福田区香蜜湖东海社区，以及杭州江干区钱江街道钱塘CBD商区以推动大型商业楼宇带动的国际化社区多元生活方式和文化的全面融合为代表；族群杂居型——以深圳南山蛇口街道以实现83个国家外籍人口构成的复杂社区的稳定治理为代表；族群聚居型——以北京朝阳区望京街道形成的约3万韩国人聚居的社区、深圳福田区香蜜湖社区约8万韩国人聚居的社区、广州三元里一带形成的以1.6万非洲裔黑人社区为代表；中外融合混居型——以杭州西湖区文鼎苑推动外籍人员同本地居民融情共建为代表。

 图/望京社区网

类型多样的国际化社区的兴起，不仅体现了中国的社会结构正在发生巨变，也反映了中国社会治理转型的成效和新的政治文明形态的变迁。

当前在中国大都市地区形成的大规模、多样化的国际化社区，已经不再局限于原有的政府主导干预的结果，在有些条件下反而是政府暂时性放任监管和规划缺失的结果，聚居人群的构成也不再仅局限于外事人员或国外高端人群，越来越多的国外和境外的普通人来到中国大陆地区投资、工作、生活。

**国际化社区形成的动因，逐渐从政治因素转向经济因素主导，从经济因素转向社会发展和文化辐射驱动。**社区类型和动力机制的演变，是中国与外部世界关系的变化和对外交往持续拓展的结果，也是中国大都市地区国际化元素的加强与提升的结晶。

在一定意义上，这些新型的国际化社区可能不再是一种社会形态和城市管理的“例外”，而是代表了中国大都市地区、城市核心区持续建设发展的蓝图和方向，目前这些国际化社区所呈现的面貌，可能是未来中国大都市地区继续发展下去的缩影。国籍多样化、文化多元化、需求多样化将是中国城市化发展和社区建设走向更高阶段、更高品质的必然方向。

从目前北京、上海、深圳等地区国际化社区的发展来看，外籍人口来源更加多元，聚居层次更加多样，人员结构更加复杂，需求更趋丰富，除了传统的通过外事、商贸、产业带动高端人才要素聚集之外，越来越多的普通外籍人口到中国定居、“寻梦”，他们对本地政府在公共服务、基础建设、社会治理、文化生活等方面也提出了广泛的需求，增加了公共产品供给的层次性，这些因素大大改变了国际化社区治理的内涵和要求。

试点探索与理念创新

相比较于国际化社区本身带来的人才和经济红利，它们带来的问题和挑战同样具有普遍性和前瞻性，产生更多互动成本和治理技术方面的需求。国际化社区扩大后，随之而来的是管治制度和治理能力的挑战。

十九大报告提出“要尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越。”在社会治理领域，中国是否具备开放、文明且与时俱进的治理理念，是否具备治理大型多元化社区的经验，是否具备使各国家、族群、文明融合一体形成和谐共处的能力？国际化社区成为一块试金石**，不仅考验着中国地方当局的社会治理能力与水平，而且探测了中国向世界发出的有关构建人类政治共同体和实现文明共存的庄严承诺的质量。**

事实上，放眼世界，国际化社区治理不仅考验着一个国家的治理水平，也考验这个国家行政制度的韧性、社会治理的灵活性乃至政治文明的包容度。在这个问题上，许多号称有数百年城市发展和管理历史的西方发达国家和地区也没有做的太好，例如在美国实行的是可以被冠之以“族群分立”的社区治理模式，表面的族群选择权和社区自治等“政治正确”，掩盖了实质上的政府放任监管、社会经济权利的不平等，族群分立带来的严重社会安全困扰，美国大都市地区的黑人社区成为社会犯罪的渊薮，这已成为全球公认的事实。

根据王绍光教授提供的数据，中国2015年凶杀率为十万分之0.7，与世界上有数据的两百多个政治实体相比，中国目前的凶杀率属最低之列，而同期美国的凶杀率高达十万分之3.9，而多元化社区构成的城市则是美国凶杀率的高危地带。

针对种族和文化多元化社区，包括法国、德国在内的欧盟国家实行的是“文化多元主义”，表面看是尊重族群自主和文化多样性，但是实际上在社区层面放任形成了以不同种族和族群为聚集中心的隔离式社区。

例如在巴黎，以种族分化和宗教区隔为基础形成了黑人社区、犹太社区、穆斯林社区等，而相应也产生了许多因抢劫、暴力频发而著名的“危险地带”和“勿入街区”，生活在这些危险社区的人们形成了自己的政治亚文化，更有人戏称今天的巴黎为“巴黎斯坦”，著名的巴黎亚眠北郊（Amiens Nord）社区集中居住着大量外来移民和贫困人群，饱受暴力和毒品问题困扰，形成了事实上的“城中之城”。

在德国，倡导“文化多元主义”则带来了另外一些问题。例如土耳其移民在德国许多城市形成了独立聚居，虽然没有像法国那样陷入严重的治安困扰，但由于土耳其居民的聚居性和高生育率，使得土人社区和德国人社区基本隔离，因生育问题、就业机会及社会福利因素同本地社会和本土居民造成日益加深的矛盾和嫌隙。

在2012年前后，德国已经公开宣称放弃文化多元主义，呼吁社会融入与社区融合。欧洲“难民危机”爆发，更多的少数族裔涌入欧洲，通过何种政策和方式处理移民社区治理，依然困扰着今天多数欧盟国家。

在中国，高端要素导向的、排他性的国际化社区建设思路和模式在一定程度上控制了国际化社区发展的节奏，影响了国际社区的人口结构，配合严格的移民审批、专家引进和出人境管理等政策举措，从而也保障了国际化社区的安全稳定，这在北京、上海的国际化社区发展过程中是十分明显的。

但是随着中国的发展步伐，在新的发展阶段，大规模的由普通外国人——非高端人群、更多非西方发达国家人口组成的——聚居的国际化社区将成为一种普遍的类型。

例如在深圳、广州、杭州等地，在中国的发展红利和制度空间的吸引辐射下，涌现了来自更多国家、由更多普通外国人构成的国际化社区。在这样的社区和社会构成中，如果政府继续使用原有的建立在经济发展导向上的、服务于特殊人群的、精英化导向的、特殊主义的治理模式，将失去治理的基础和有效性，对国际化社区的治理必须回归“治理”本身。但是中国显然没有走西方自由主义和族群分隔的治理道路，而是积极利用党群资源，创新发展理念，探索试点改革，加强政策引导并及时总结治理经验。

**事实上，中国的高层决策者对于中国大都市地区的发展方向有着前瞻的思考和顶层的设想。**2014年2月26日，习近平总书记在考察北京时提出要把北京建设成为“国际一流的和谐宜居之都”。

北京市围绕习近平提出的“国际一流的和谐宜居之都”的目标，在自己的《十三五规划》中提出“结合国际要素资源的需求特点，在国际化服务方面着力打造与国际接轨的制度环境和高品质的城市人文环境”的具体目标。这意味着，北京的国际化社区建设要围绕“和谐宜居”的目标，在能够促进中外融合的制度环境和高品质人文环境上下功夫。

当下，中国的核心城市地区正在通过利用相对管理自主权加强试点创新和治理经验的探索。最为明显的一个观察是，今天越来越多的中国城市管理者已经改变了对“国际化社区”的原有概念理解。

国际化社区不再仅仅是国外人士比例高的社区，而是具备国际一流水准的公共服务和治理水平的社区。对国际化社区的治理模式也不再局限于**“例外主义”、“优先主义”、“发展主义”等服务特殊高端精英群体的导向，而是更多呈现出对国际化社区建设所能释放的广泛而长效的社会、文化、安全效益的设想，这个广泛的效益不仅仅关乎外籍人员的特殊化需求，而且关乎中国城市普通民众对美好生活的向往；不仅关乎一个城市的当下，而且关乎中国发展的未来。**

在当前国际化社区建设试点中，既包括了上海浦东碧云社区这种坚持走经济发展导向、特殊化服务、高端化定位的类型，从大范围试点来看，则是产生了更多新的治理理念、治理目标和治理类型。

上海浦东碧云社区居民足球赛  图/搜狐

在北京的朝阳区，针对大规模使领馆人员居住的外国人社区，持续不懈探索针对外国人的“居民化管理”，取消在社会权利和公共服务方面的特权和服务供给，通过发挥现有党群资源的优势、丰富制度设计和政策激励，使其更好融入北京社区治理，激发外籍人群对于本地社会和社区的责任和参与。

北京之外，其他城市也因地制宜提出了自己的目标，例如上海浦东提出了建设“智慧型”的国际化社区，以智慧引领模式变革为主线，以智慧社区为载体的智慧城市项目应用正在成为智慧浦东建设的亮点，智慧型国际化社区建设成为上海浦东进一步融合多元文化的重要抓手，也更有利于浦东获得更高的国际地位和优良城市形象。

杭州则提出了建设中外居民“共享型”的国际化社区，通过“普惠型”和“共享型”社区建设，推动中外人士的社区融合，实现中外文化融情，从而将国际化社区建设的红利辐射所有居民，推动占绝大多数的本地居民的文明化程度提升。

深圳则积极利用基层党建和群团资源配合社会组织与专业机构，推动形成党建政治引领下的“专业化”国际化社区治理体系。

综合来看，一方面，中国所追求的国际化社区不是一般意义上的文化多元化和种族多样性的社区，而是结合中国建设社会主义现代化国家的战略目标，在很长一段时期内仍然需要继续在改革开放这条道路上，实现以商贸、科研、投资带动的多元化，中国的决策者和地方当局仍然希望建设一种真正的有助于高端人才聚集的“高质量的多元化”。

但另一方面，中国对国际化社区的态度始终也是开放包容的，中国没有拒斥文明多样性的意识形态，但前提是要在中国的政治体制下实现真正的族群平等与和谐共存，中国需要的是一种稳定的多元化、和谐的多样性，而社区层面的和谐宜居则是实现这一目标的基本条件。

优化党政权力运行和治理变革的试验田

显然，中国大都市地区的城市决策者将国际化社区视作国家治理体系和治理能力的先锋试验区，在有些地区，地方当局事实上将国际化社区建设作为一次极富政治色彩的治理体制改革试验。

最基本地来讲，中国的国际化社区显然没有走西方的自由主义和族群分隔的治理道路，“治理”在中国的社区建设中没有被理解为一种简单的“自发秩序”，也没有被理解为一种纯粹的“多元参与”，而是充分结合中国共产党的领导这一中国特色社会主义最本质的特征，充分发挥党的领导的政治优势，基于基层安全和谐稳定的最大现实需要和基本发展目标，最大程度地利用社会组织和专业队伍，形成协同合力进而转化为社会治理的实际效能。

综合考察当前发达城市地区的国际化社区治理可以发现，中国正在形成一条相对有效的治理路径。一方面，把国际化社区作为党的基层组织建设不可回避的新型社会空间，作为探索如何更好发挥基层党组织政治核心和政治引领作用的试验田——探索执政党如何在更为复杂的多元化社区实现政治引领和驾驭能力**；**另一方面，利用国际化社区建设的契机，大规模使用社会力量和专业社工管理基层社会，改造党在基层社区和复杂社会的权力运行方式。

改革经验显示，中国的决策者正在通过将上述两种元素和路径的混合，致力于使执政党的组织建设、能力建设同专业化治理以及广泛的社会协同治理相结合，从而突破原有的“全能型”政府管理和社会多元自发治理这两种极端情形和治理模式。

外国友人融入社区 图/人民日报海外版

地区改革中的一个重要特色是：在党的领导下推动社会治理改革。从城市街道办到下辖居委会——名义上的居民自治组织，在大部分地区实为街道的工作助手甚至成为忙于应付各种行政指标的“泥腿子”——正在针对新型社区的挑战，启动各类社会活力机制，组织专业化力量和居民参与社会治理。

少数国际化社区，仍然主要由高度市场化的物业服务和社会化服务支撑，有“小区”的概念，而无“社区”的理念，政府介入严重不足，角色功能明显缺位。但在多数沿海大都市地区，党的领导和政府正在全面介入社区事务。

可以发现，在中国，越是发达地区的国际化社区，其社区治理反而都不是所谓“自发”形成，而是由党的组织和基层社区精英领导的，即使在外籍人群密集的国际化社区，执政党的各级组织并没有退出对社区事务。相反，党员和基层党组织成为组织社区建设和领导居民自治的核心力量。在一些地区的改革中，通过由党的领导来启动社会自治，调动广泛的社会力量和社会组织有序参与社区事务，实际上达到了三重的效果。

第一，使党的组织和干部更加聚焦在**“政治”工作，加强社会组织权和政治领导权。**十九大报告提出“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”发达地区党组织推动国际化社区治理的经验显示，要落实从人民群众关心的事情做起，并不意味着所有“小事”由党来包揽，更多的是要充分发挥党的思想、政治和组织优势，更加集中精力聚焦在社区治理、制度规则和组织形式创新的工作，包括组织动员广大社区群众形成扁平化自治组织，推动形成社会专业治理力量，组织他们深入社区服务基层。

就这一点而言，党的工作方式和政治功能出现了一个增量变革，既通过加强社会组织权事实上增强了党在基层社区的政治领导权，同时也带动广泛的社会力量解决了社区群众千头万绪的“小事”。

这里“小事”的概念是由北京大学国际关系学院潘维教授提出，他提出党和政府在办好经济建设“大事”的同时，还要以社会主义的方式组织人民办好养小、送老、住房等民生“小事”。他进而分析了科层系统的优劣，提出重建社区扁平组织，强化科层系统与扁平组织的沟通，乃是我国的“久安之道”。

然而基于国际化社区建设的经验启迪在于，事实上即使政府本身拥有强有力的组织配置，也难以满足群众牵头万绪的“小事”，更是难以满足日益兴起的市民阶层的多元化需求。对此，除了组织居民重建社区扁平化组织外，更多需要激励广泛的社会组织和专业力量参与社区事务，灵活运用新技术手段解决基层群众事务。

例如在上海浦东联洋社区——该社区面积约4.4平方公里，现有居民3.4万余人，其中境外人员5300余人，约占全区总量的10.3%，地方党委政府通过探索大社区体制改革，把原有分散的基层党组织、社区居委会和专业社工力量加以统筹管理，创设国际社区涉外服务站等机制，以浦东最大规模的生态、文化国际化居住区为基础，形成了崭新而富有活力的治理体系。

第二，**通过体制机制创新，实现社区居委会“减负增效”和“去行政化”。**例如深圳取消了社区工作站——原来落实街道任务的准行政工具，在社区引入行政服务中心和社会服务中心，从而将作为居民自治组织的社区居委会从繁杂的行政工作中解放出来。

与此同时，非政治类业务逐渐交由社会组织和专业队伍承担，也使居委会更

加归位成为中外居民的自治组织，成为基层群众自下而上的需求的发现者、传递者，成为党政决策和资源分配的“参谋”。社区居委会还担负着社会服务监督者的角色——在深圳所形成的新的治理体系中，国际化社区的居委会事实上已经转变成为街道购买的社会服务项目的实际监督者、评估者，在日常治理中，居委会同时还承担着协助专业机构开展社区服务项目的有效运行，不间断组织居民对各类服务项目进行质量检测等角色。

第三，积极组织中外居民和引入社会力量参与国际化社区服务和社会建设**，真正实现广泛的社会协同治理和专业化治理****。**在发达地区的国际化社区中，基层党组织协同居委会，在发挥政治引领和实现居民自治的前提下，花费了大量的精力聚焦于同各类社会组织和专业机构打交道。

除了组织各种形式的居民自治活动之外，主要是引入大量的社会机构和专业

队伍参与社区管理。在深圳南山区蛇口街道以及福田区的香蜜湖街道，分别形成了由80多个国家构成的数以万计的外籍人口构成的国际化社区以及多达8万韩国人口构成的单一聚居区，管理这些社区显然需要更加专业化的力量，地方决策者和管理者除了拥有开放包容的胸襟外，更加需要创新协同思维，将自身的政治优势同广泛的专业组织和前沿的治理技术相互嫁接、融合。

在深圳蛇口的深圳湾社区，通过同“南风社工服务社”合作，提高了社区治理的专业化水平和智能化支撑，而这个由青年发起、以青年群体为主体的专业社会服务机构，则在国际化社区服务中积累了涉外社区和人口的服务经验，并借此提高了在华南地区的社会影响力，进而有意愿凭借国际化社区的专业化服务能力在全国范围内拓展。

国际化社区的治理改革，尤其是在治理中间改造基层体制、引入专业服务并强化科学评估，在深层次改造了基层社区的权力运行特征，为更广泛意义上的党和国家治理体系的变革提供了启迪。在当下中国，有着多样性、多层次、专业化管理需求的社区可能不仅限于国际化社区，普通社区同样面临着满足居民在安全、环境、文化生活等方面所存在的更广泛的需求以及相应产生的治理难点与风险，在新型社会空间里，传统基层组织缺乏有效识别社会利益冲突和有效干预社会的能力。

在坚持党的领导和群众路线的前提下，如何从技术上提升社会治理的水准，如何通过把专业力量——包括新兴技术公司的大数据应用和新技术手段、智慧产业等——同党的基层组织和治理体系相互嫁接融合，真正体现十九大报告提出的社会治理的“社会化”“智能化”和“专业化”水平，对于提升社区治理的效能尤为关键。

从国际化社区治理来看，它还发挥着推动地方当局进行主动积极改革的作用。本文作者在2017年到深圳福田区和蛇口调研发现，深圳国际化社区建设创新的背后，其基本动力机制源自于某种“压力型”推动，通俗来讲就是大多数改革创新的举措是被“逼”出来的，是城市管理者和基层官僚队伍基于行政能力自保的理性选择。

一方面是国际化社区复杂的人口结构、社会环境和中外居民的多元化服务需求——这将会成为大多数城市社区的常态；另一方面，则是相对极为紧缺的正规编制、对专业管理知识的明显欠缺以及由此带来的治理风险与问责压力。

引入大量专业机构和社工队伍为街道以下党组织和居委会分忧，发展其成为中外居民服务供给的主体，是现有体制下无奈的选择，但却是有利于使基层党组织从具体的社区事务中解放出来，也更有利于培育健康高效的专业社会力量。

然而在这个问题上，不同地区是有一定差异的。中国的华南地区有较强的社会专业基础和相对宽松的创新空间，但在北方省份如何加以实现——具有中央政治传统的北方省份地区的街道以下党组织和居委会还在“顽强地”坚持许多事情应当由他们直接做，应当保留其准行政地位，在绝大多数领域基层部门或抵制社会力量染指****社区事务，或有意愿但无能力同有关专业机构开展协同合作。

从推动力量看，在东部省份和华南地区，公众对当局和决策者有更多影响力和制约，拥有“用脚投票”的权力。从另一个角度来看，城市决策者十分清醒，建设高品质多元化化社区、留住国际专业人才，是带动地区产业升级和高端服务业发展的引擎，是保证城市向更高阶段发展转型的重要手段。因此，调整社区治理机制、引入社会专业机构、改善社会服务的努力主要根源于此。

但在一些缺乏高端要素的普通中外居民聚居区，如何保障地方决策者和资源管理者有足够的动力推动类似的改革，保证把更高服务质量的专业力量引入社区治理结构？这也是包括美国和法国等许多国家在低收入群体构成的多族群社区放弃政府责任、放任自流形成社会安全隐患的重要因素，地方当局缺乏足够的激励进行多种族、低端化、复杂社区的管理。

在中国，类似于深圳超大规模的韩国人社区和广州大规模的黑人社区而言，可能需要更加强有力的政策介入和专业化力量加以管理和治理，除了强化安全问责机制外，如何进一步规范地方管理者行为、调动他们的积极性，加强那些越来越多的由普通中外居民构成的大型社区的管理，可能是国际化社区治理中即将面临的一个问题。

总之，今天中国的国际化社区建设，不仅是社区治理的一个试点版块，而且是社会建设领域的发展方向。不仅在社区治理领域具有政策创新功能，而且在城市管理方面具备普遍参考价值，在推动社会文明进步方面具备前瞻性探索意义。中国的国际化社区治理不仅丰富了中国国家治理的路径与经验，同时也为解决多元化社会治理这一世界性难题提供了中国智慧和中国方案。

（本文首发于《新视野》2018年第2期，原标题为《“国际化社区”治理 ：专业化社会治理创新的中国方案”》，此文有删减）