为什么我国要组建国家移民管理局？_风闻

【3月13日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议。受国务院委托，国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明。王勇介绍，将拟组建国家移民管理局，其主要职责包括负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理等。

这一举措标志着我国在移民政策上的哪些转变，我国目前的移民思路如何？我们又将构建怎样的移民工作体系，进而建立具有全球竞争力的人才制度体系呢？就此，全球化智库（CCG）理事长王辉耀接受了观察者网的采访，对此一一进行解读。

会议实录请见文末。】

【采访/观察者网 韩京霏】

观察者网：请问组建国家移民管理局这一政策提出的背景是什么呢？

**王辉耀：**人口迁移是未来全球化发展的大趋势，当前，世界各国纷纷出台各种措施，吸引外国人才，“人才战争”愈演愈烈。

近些年，外国人“来华逐梦”前景向好。汇丰2017年《移居国外工作者全球报告》显示，中国作为世界经济强国，目前处于汇丰全球职业发展排行的世界第二。

从就业前景认知与估计来看，外籍人士对中国内地就业前景的估计远高于对全球和东亚地区整体的估计，27500名外籍受访者中，认为中国内地提供了强有力就业前景的人高达70%，而全球和东亚地区分别为54%和48%。

从薪酬收入来看，亚洲是最受外籍人士欢迎的地区，而中国是亚洲地区最受外籍人士青睐的国家，在中国的外籍人士年薪超过25万美元的概率是全球平均值的四倍以上。

过去30年，以农民工兄弟从农村走向城市为代表的人口迁移，带动了中国制造业的蓬勃发展和城市化的快速推进，中国成为世界公认的制造业大国。然而，随着人口老龄化的加深，我国人口拐点即将出现，人口红利逐渐消失。中国需要维护现有全球化成果，引领新的全球经济治理，因而迫切需要更多具有全球视野的国际化人才。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央作出了实施创新驱动发展战略的重大部署，把人才工作的重要性提到了前所未有的高度。

3月13日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议。受国务院委托，国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明。新华社记者 王晔 摄

观察者网：您认为我国移民工作的现状如何，当前还存在着哪些问题？

**王辉耀：**根据全球化智库多年来在国际移民领域的研究，中国引进国际移民人才在认识度、整体谋划，技术移民法的完善等方面都存在挑战。

首先，我国国际移民人才引进的制度设计和法制建设有待完善。国际上主要通过移民制度引进不同层次需求的人才，而且通过相应的移民法律规范引进人才相关工作。而目前我国引进国际移民人才主要依据政策性文件。移民人才引进是一个系统工程，需要一整套制度设计和法制保障，制度化和长期化解决相关问题。

而从具体执行层面来讲，目前我国对于境外人才的管理部门众多，程序复杂。此外，我国也尚未建起留学、签证、绿卡、入籍间的衔接机制，来华留学生留在中国就业的通道不够畅通。相反在国外，通过打通教育体系、留学签证与就业工作签证，使外国优秀留学生留在本国工作、创业，已成为各国开发外籍人才的一个主要战略。

观察者网：就我国现状来看，您认为设立移民管理局这一举措有什么意义？

**王辉耀：**首先，移民管理局的组建是全球化发展对完善移民体系提出的新要求。当今世界，人的流动是全球化发展的大势，国际人才竞争日益加剧，特别是“人本全球化”已成为新的主题。随着很多经济体先后进入老龄社会，人口增长率下降，各国纷纷出台各种措施，吸引外国人才。移民人才已成为发达国家创新创业的重要力量，对移入国的经济贡献非常突出。

当前，中国国家综合实力不断提升，国际人才竞争加剧，因而我们需要创造更良好的对外开放软环境。建立移民管理局，释放了我国对全球开放包容发展的明确信号。

其次，移民管理局的组建也有助于促进中国进一步与国际接轨，提升国际移民领域的话语权和国际形象。曾作为国际移民组织（IOM）观察国时，中国参与移民领域全球治理的深度远远不够，在相关问题的国际治理决策中，不能充分地表达出中国的观点和意见，也不利于移民问题的国际协调。

2016年，中央采纳了CCG关于中国加入国际移民组织的建议，中国于2016年6月正式加入世界移民组织。同年9月，联合国秘书长潘基文和国际移民组织总干事斯温签署协定，国际移民组织加入联合国系统，中国成为国际移民组织的正式成员国，结束了中国15年的观察员身份。

移民管理局的建立也将使中国与国际移民组织在机构设置和运作中更好对接，并在联合国框架内，以负责任的大国身份广泛参与到移民领域全球治理的决策和行动中，提升中国在该领域的国际话语权，更好服务于全球化，加强全球治理。

再者，组建移民管理局，是深化我国人才发展体制机制改革的题中之意。过去四十年，改革开放下以农民工从农村走向城市为代表的人口迁移，带动了中国的蓬勃发展和城市化的快速推进，中国经济整体进入了发展的快车道。然而，随着人口老龄化的加深，我国人口红利逐渐消失，如果没有很好的机制和政策来吸引国际人才，将坐失国际人才的新红利。

随着国家移民管理局的建立，移民管理权限能够得到合理有效的整合，相关职能部门能够在统一体系下统筹协调，对于解决当前外国人管理和服务中存在的问题，充分发挥国际人才的作用，具有非常重要的意义。

建立移民局也会加强对“三非”外国人治理和非法移民遣返。移民管理局还将促进中国与国际的接轨，与国际移民组织、联合国难民署等机构建立工作关系，使得难民管理工作更加方便、更加有效。

观察者网：目前对我国经济发展情况持乐观态度的外籍人士不断增加，您认为当前最吸引外国移民来到中国的是什么因素呢？

**王辉耀：**从就业前景认知与估计上看，外籍人士对中国内地的就业前景，远高于对全球、对东亚地区整体的估计。排行前三的就业行业是教育、服务和金融服务业，其中服务行业包括医疗、出行、娱乐与旅游消费服务。

从薪酬收入来看，高薪酬是中国吸引外籍人士的主要原因。目前亚洲是最受外籍人士欢迎的地区，居住于此区域的外籍人士年薪超过25万美元的比例几乎是在欧洲该比例的三倍。而中国是亚洲地区最受外籍人士青睐的国家，在中国的外籍人士年薪超过25万美元的概率是全球平均值的四倍以上。

从社会环境来看，自改革开放以来，我国社会经济环境不断改善，尤其是人才强国战略与各类吸引海外高层次人才的计划、政策，对此类人才回流或者来华效果明显。而对支持各类人才计划实施具有决定性意义的，是中国出入境制度的不断探索与创新。

观察者网：您认为，构建具有全球竞争力的人才制度体系，最重要的是什么？

**王辉耀：**延揽优秀国际移民人才已经成为世界潮流，不可阻挡和逆转。中国的改革发展比任何时候都需要加大引进国际移民人才的力度。

目前我国在构建具有全球竞争力的人才制度体系方面，还有几点可以努力之处：

首先是当前我国对国际移民认识不足，将国际移民看作消耗社会资源的人口，而非创造资源带动创新创业的人才。所以我们需要正视移民带来的价值，以及移民可能给社会管理带来的挑战与风险，从思想观念和制度安排上，对国际移民及时做出相应的准备。

同时，也需要创造良好的环境，提供便利，增进国内公民与移民的相互理解，使其能尽快融入我们的社会，消除文化隔阂与排外情绪。

其次，移民人才的界定和评价标准相对较模糊。在移民人才引进方面，各相关部门和地方都有自己的引才计划和引才标准，但目前甚至没有统一的概念来阐述所引进的人才。在诸多引才计划和制度中，国外人才、国外智力、技术移民、投资移民、外籍高层次人才、海外高层次人才、海外高级人才、海外华人华侨专家等概念都似有相通，似有不同。

在外籍高层次人才的评估方面，没有统一的评价标准只是问题的一个方面，中国现行的对外籍高层次人才的评价标准本身还存在两方面的问题。

一是中国评估外籍高层次人才才能方法单一，目前中国引进外籍高层次人才主要以来政府部门和国有企事业单位的聘用，很少有市场的参与，在对外籍高层次人才的评估中自然也就少了来自劳动力市场的测试，难以保证引进人才与国家经济、社会发展需求之间的匹配度。

二是中国评估外籍高层次人才才能的标准模糊，可操作性不强，在中国评估外籍高层次人才才能的标准中，有诸多类似“著名”、“知名”、“高级”、“紧缺”等模糊的、难以量化的标准。这些难以明确的标准在实际操作中难以把握和落实。

以下是新华网发布的直播实录：

王勇：

（七）组建国家移民管理局。随着我国综合国力进一步提升，来华工作生活的外国人不断增加，对做好移民管理服务提出新要求。为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力，方案提出，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，由公安部管理。其主要职责是，协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等。

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