银监会与保监会合并！中国金融监管呈“一行两会”新格局_风闻

3月13日，国务院关于提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议国务院机构改革的议案表示，将中国银行业监督管理委员会（即“银监会”）和中国保险监督管理委员会（即“保监会”）的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留银监会、保监会。

这就意味着，未来中国金融监管体制将形成新的“一行两会”格局：中国人民银行、中国证监会、中国银保监会。

银保合并的合理性：分业监管与混业经营的矛盾凸显

有资深监管人士指出，银保两会合并存在一定的合理性，“保险和银行业务之间是没有关系的，但是监管理念是一致的，都是基于资本约束的监管——银行业是巴塞尔协议I、II、III，保险业是偿一代、偿二代，所以监管合并的逻辑也可以理解。”

自2017年4月保监会原主席项俊波因严重违纪被查后，主席一职悬空至今。同时，银监会、保监会近年来出台多个类似的监管政策，包括治理乱象、清理问题股权、严查内部违纪、规范资金运用等文件表述高度一致。

不过，监管体制改革并非简单的机构“物理合并”，在新机构的建立和重塑上，仍需要一定时间。另一方面，新组合的中国银行保险监督管理委员会也将有一系列的人事变化。

根据公开信息显示，1992年，国务院证券委员会和证监会相继成立，1995年，人民银行不再负责对证券公司的监管，交由证监会来行使。1998年11月，保监会成，2003年4月银监会成立。“三会”连同中国人民银行一起，形成“一行三会”金融监管格局，实行“分业监管”。

但是，分业监管体制形成的时间并不长，为什么金融监管体制改革的呼声会如此之高？主要问题在于，监管空白与沟通成本。

苏宁金融研究院研究员石大龙表示，就监管空白来说，我国当前“分业监管”体制与“混业经营”趋势不适应，导致部分领域监管不到位，监管套利大行其道。

随着我国金融市场混业模式发展，不同行业间的业务界限逐渐变得模糊。包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展，跨市场、跨行业的业务链条延长。在分业监管的体制下，各监管部门无法监测真实资金的流向，易导致危机跨市场、跨行业传染，引发系统性风险。近年来，互联网金融、资管产品的监管都出现过这类情况。

他还指出，就沟通成本来说，“一行三会”的行政级别相同，相互之间都只有建议权而无行政命令权，导致长期以来“一行三会”在监管过程中沟通不足，沟通效率低下，监管信息的分享机制不够畅通。

例如，近两年一些保险公司在股票市场高调举牌上市公司，但由于保险公司的所属监管机构为保监会，而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息，从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为，只能通过喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。

此外，当前出现了很多新兴的金融业态，例如网络小额贷款、P2P等，大多由地方政府金融管理部门负责准入，但是对这些新兴金融业态的行为和风险监管长期缺位，而中央监管机构和地方金融管理部门的沟通、协调也不到位，导致出现不少金融风险事件。

在2017年举行的中国金融工作会议上，中国国家主席习近平强调，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式，健全金融法治，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。

在中共十九大报告中也提出，未来需要在金融、环保、监察、食药等领域突破各种权力部门业已形成盘根错节的阻力，深化改革。

同年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，由国务院副总理马凯担任主任，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。至因此，新的金融政策与监管框架——“一委一行三会”正式确立。

当时，有分析人士认为，无论在机构定位还是在职责定位上，金稳委都高于“一行三会”，发挥统筹协调金融改革发展与监管的金融业“大总管”作用，“一行三会”也从分业监管逐步进入协调监管阶段。

而至今“一行两会”新格局的出现，标志着金融监管进入一个新时代。

保监会跌宕起伏20****年

13日上午，21世纪经济报道刊文回顾了保监会近20年的发展历程。

文章称，回首往昔，从中国加入世界贸易组织（WTO）后保险业的对外开放，到《关于保险业改革发展的若干意见》即“国十条”的出台，再到项俊波的落马，数不尽的过往，历历在目。虽然落幕，却未结束。面对新时代新任务提出的新要求，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，具有历史和现实必然性。站在承前启后的历史关口，中国银行保险监督管理委员会肩负着更为重要的监管责任，引领保险业在新时代实现高质量增长，再出发。祝福保险业，砥砺共前程。

WTO的专属印记

回首来时路。1998年11月18日，保监会成立，原中国人保一把手马永伟出任首任主席。自此，由中国人民银行监管保险业的历史落下帷幕，保险业翻开新的篇章。

对于另起炉灶的保监会而言，对外开放的关键是人才，专业人才队伍建设显得尤其重要。在成立之初，借鉴海外精算职业体系，保监会设计了我国的精算师考试和制度。1999年11月，保监会公布通过首次“中国精算师”资格考试的43人名单，首批“中国精算师”诞生。

在《精算通讯》第2卷第2期上，完整地披露了首批“中国精算师”名单及获得资格时的就职单位，而这43人后来多数成为保险业的高管。例如，现任人保寿险副董事长、总裁傅安平；国寿股份副总裁、董事会秘书、总精算师利明光；新华人寿副总裁、董事会秘书、总精算师龚兴峰；泰康保险执行副总裁兼首席保险官尹奇敏等，不一而足。

随后，保监会各地分支机构相继开张。2000年4月，保监会上海、广州和北京办公室分别挂牌。至当年末，保监会已在13个中心城市设立了办公室、办公处或特派员办事处。除此之外，一系列法律、法规不断健全，涉及高管任职资格、内控制度建设、财会制度监管等诸多方面。

在保监会工作如火如荼地开展之际，保险业却并不平静。巨额利差损如影随形；万能险、投连险和分红险轮番登场；银保大幕开启。当然，最具时代印记的，是即将到来的中国加入世界贸易组织（WTO）。

在加入WTO的谈判中，“开放保险业”成为中国的对外承诺，年轻的中国保险业义无反顾，又心怀忐忑地面对一场未知的挑战，一时间，“狼来了”的声音甚嚣尘上。

其中，有两个小插曲令人印象深刻。2000年10月，保监会批准四张保险牌照——民生人寿、东方人寿、生命人寿和恒安标准人寿。这四张牌照是WTO谈判的产物，因为在谈判的过程中，在讨论第六项“影响服务贸易的政策”第二款“合资伙伴的选择”时，中国政府提出外资保险公司选择合营的中方公司，必须是非银行金融机构。鉴于当时符合条件的中方公司并不多，所以这四张牌照应运而生。

换句话说，这四张牌照仅有与外资保险公司在国内设立保险公司的资格，即这四张牌照在筹建成立后，必须先与外国保险公司合资成立新的合资保险公司，然后才能以合资保险公司的名义开业经营。不过，在最终公布的WTO协定中，对国内合资伙伴的身份限制被取消，这四张牌照的命运亦产生了不同的发展轨迹。

另外一个小插曲是，在WTO前夕，保监会一次性批准了新华人寿、泰康人寿、华泰财险在国内筹建300多家分公司和中心支公司。显然，这是应对“狼来了”的重要准备。

令人振奋的“国十条”

2002年，已届退休年龄的马永伟到了交棒的时刻。当年10月，吴定富从中央纪律检查委员会赴任保监会主席。1998年11月—2001年1月，吴定富曾担任过保监会第一副主席（副部长级）。

“在5到10年的时间内，要真正把中国保险业做大做强，冲出亚洲，走向世界。我们中国的保险业应该、也有能力为世界的保险业作出贡献。”2003年1月，在全国保险工作会议上，吴定富发表了这番长达三个多小时的演讲。

值得一提的是，2003年，国务院决定，将保监会由国务院直属副部级事业单位改为国务院直属正部级事业单位，并相应增加职能部门、派出机构和人员编制。

苔花如米小，也学牡丹开。从全球范围看，中国保险业发展相对滞后，与西方发达国家存在巨大差距，并且与同属金融板块的银行相比，总觉得矮人一头，所以，“做大做强”成了保险人始终追寻的一个梦想。同时，保险业有“做大做强”的需要和“做大做强”的可能。然而，做大容易，做强难，尤其是如果片面追求做大，恐怕只能自食苦果，所以高质量增长才是关键。

为此，保监会马不停蹄。2003年，先是首次修订的《保险法》施行，后是《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》发布，而这两者与中国人保、中国人寿和中国再保险三家公司的股改重组方案实施，以及中国人保、中国人寿当年实现海外上市都有一定关系。

风云际会。2004年，保险业资产规模突破万亿大关，这从1979年开始，足足用了25年的时间。同年，经过三年短暂WTO过渡期后，保险市场被彻底开放，保监会则赶在此之前，发放了18张以上新的保险牌照。此外，保监会联合中国证券监督管理委员会发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，这意味着我国保险资金可以直接投资于股票市场。

对于保险业而言，令人振奋的时刻终于到来。2006年6月26日，国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》，简称“国十条”。在“国十条”酝酿的过程中，保监会协调14家部委，组成起草小组，草写“国十条”，最终由保监会代拟稿，并上报国务院。

纵观“国十条”，其突出保险的社会稳定功能，强调“保险业是金融业及中国社会保障制度的重要组成部分，对发展稳定和谐的社会有着重要作用”，并规定“在风险可控的前提下，鼓励保险资金直接或间接投资资本市场，逐步提高投资比例，稳步扩大保险资金投资资产证券化产品的规模和品种。”

这种积极影响转年既有明显体现。截至2007年底，保险资金运用余额2.7万亿元，资金运用收益超过前5年的总和，达到2791.7亿元。2007年，保险资金投资收益率为10.9%，投资收益率达历年最高。

然而，由于没有把握好承保和投资的关系，2008年，保险业即遭遇当头棒喝，牛市破灭使得投资收益大幅回落；投资型产品比重过大引发退保风潮、保费规模负增长、现金流风险和偿付能力下降等问题接踵而至。不过，《保险法》二度修订，保险资金运用范围进一步放宽。

截至2009年底，保险业资产规模达到4万亿元；2010年，这一数字则增长至5万亿元。正如讲述中国保险业发展历程的《迷失的盛宴》所感慨，从1980年恢复国内业务以来，保险业整整用了24年才积累了第一个1万亿资产，积累第二个1万亿也用了三年，而积累第五个1万亿也仅仅用了一年时间。

彻底肃清项俊波流毒

2011年，吴定富退休，项俊波成为继任者。

风起于青萍之末。放开投资，2012年6月，保监会推出13项保险投资新政征求意见，简称保险资金新政“13条”，涉及投资债券、股权和不动产、理财产品等证券化金融产品、金融衍生品、股指期货，还可以参与境外投资进行委托投资等，几乎放开了保险资金运用可以涉足的所有领域。

放开定价。2013年，保监会启动寿险费率市场化改革，当年放开普通型人身险预定利率上限；2015年，先是放开万能型人身险最低保证利率，后又放开分红型人身险预定利率上限。

在这一过程中，民营保险公司逐渐扩容。然而，一些与保险业性质完全不合的资本趁机浑水摸鱼，甚至一些资本大鳄藏身其中，当放开投资、放开定价和放开保险牌照申请成为这些资本大鳄兴风作浪的手段时，可怕的化学反应随即产生，大肆售卖万能险、恶意举牌上市公司、违规进行海外投资，不仅影响了整个行业的声誉，还危及国家金融安全，形成重大风险，教训十分深刻。

保监会前主席项俊波

更为可怕的是，“猫鼠一家”。2017年4月9日，中纪委官网发布公告称，项俊波涉嫌严重违纪，正在接受组织审查。同年9月，中纪委官网发布消息称，经查，项俊波严重违反政治纪律和政治规矩、工作纪律，为谋取个人政治利益，滥用审批权和监管权，对抗组织审查，搞迷信活动；违反中央八项规定精神，违规接受宴请；违反组织纪律，不按规定报告个人有关事项，在员工录用、干部职务晋升等方面为他人提供帮助并收受财物；违反廉洁纪律和生活纪律，搞权钱交易、权色交易。利用职务上的便利为他人谋取利益并收受巨额财物，涉嫌受贿犯罪。

除项俊波被中央查处外，保监会系统查处违纪问题7起，纪律处分会管干部3人，处级以下干部2人，给予其他处理30人。涉嫌犯罪移送司法机关1人，另有5人被司法机关直接采取强制措施。

知耻而后勇。在此背景下，保监会出台了“1+4+N”系列监管文件，从风险管理、产品设计、销售管理等多个方面出台具体规定，倒逼保险公司转变发展方式，系统地推进防风险、治乱象、补短板和支持实体经济，力度前所未有。

值得一提的是，目前，偿二代二期工程建设方案已经落地，按照“同时启动、分批完成、三年完工”的思路，在全面启动各个项目基础上，按照“急用先行、边建设、边实施”的原则，成熟一个，发布一个，力争2020年中期完成偿二代二期工程建设。

如今，中国保险业已走到了历史的关键节点。目前，保险监管已经迈出了新的一步，而保险业也将在中国银行保险监督管理委员会的引领下走好这一步。