“村霸”虽小，却映照出国家治理体系与基层民主衔接失衡的大问题_风闻

本文转自人民日报海外版旗下微信公号“侠客岛”（ID：xiake_island）

中央要在全国范围内扫黑除恶，这个新闻是大家都知道的了，岛上也写过分析。前几日，中纪委点名曝光各地“村霸”典型的新闻，岛友们的讨论也非常热烈（点此阅读）。

如岛叔此前在文章中所言，扫黑除恶、尤其是在基层扫黑除恶，实际上是在给探索新时代基层治理破题。面对治理的现实困境和难题，需要拿出兼具顶层设计性与操作性的系统措施。

要解决问题，首先要分析问题。要解决基层的黑恶势力，要打击“村霸”，就要分析其产生的原因和根源。

为此，岛叔今天与华南理工大学公共政策研究院副研究员、长期研究农村问题的林辉煌博士进行了一番长谈。林博士曾经先后在祖国东中西部的十数个省份、五十多个村庄进行长期调查研究，累计调研时长超过800天。他的讲述里不仅对“村霸”有直观的观感描述，也有对其生存土壤的分析和思考。

以下是林博士的讲述实录，侠客岛进行了文字编辑。

现象

 “村霸”现象在中国有多大范围的存在呢？

就我个人的调研经历来看，有“村霸”的村庄中，贫穷的、中等的、富裕都有，但大多数还是利益比较集中的地区，如村庄内部富含自然资源（矿产、森林等），或者是靠近城市的城郊村，存在比较大的征地拆迁利益。换言之，“村霸”现象的出现，往往有其经济基础、利益基础。全国有多少村庄存在“村霸”我没有完全的发言权，但就我个人调研过的地方看，这个比例不到十分之一；但是必须要考虑到，我去过的村庄里有不少是贫困落后、人口外流严重的，而“村霸”大多数是要抢夺利益的。

这些“村霸”有不同特征。华南一些宗族结构保留相对完整、家族观念比较强的地区，“村霸”多少会和强势的宗族有关；北方一些地区，靠兄弟多少、家庭势力；中部靠近长江流域的地区，由于村庄比较原子化，也存在一些主要依靠个人“气势”的村霸，比如身材魁梧、犯过罪、坐过牢，有这么一些共同特点。

当然，“村霸”不一定都是恶霸、地痞流氓，“霸凌”、“权力压迫”也是另一种形式的“霸”，我们后面会说到。

我们知道，中央此次扫黑除恶，很强调一点是要深挖、清除其背后的“保护伞”。“村霸”背后当然也有。

比如，一些“村霸”本身就是权力拥有者，比如当地的村支书或者村主任，他们在非法侵占公共利益的同时，还向更高一级的官员输送利益寻求保护，那些贪图“利益”的官员自然也就乐意充当“保护伞”一角。

也有“村霸”和权力拥有者有一定利益关系。比如有亲戚、血缘关系，又或者权力者需要通过这些势力达到一定目的——比如基层选举时，参加选举的候选人要依靠“村霸”来确保自己当选，又如需要这些人帮忙完成征地拆迁工作等，事实上和权力拥有者形成某种“共谋关系”。

当然，也有的“村霸”就是地痞流氓，或许没有什么大的“保护伞”，但谁也不怕。这些“刺头”，基层的管理者可能也不愿意理睬，放任不管，不去招惹；但这种不管不治，则成了另一种“保护伞”。

上一次我看了侠客岛的推文，岛友很多在留言中质疑这些“村霸”为什么最后收到的刑事制裁算不上很重。这跟基层法律意识淡薄、尤其是物证技术不发达、取证难有关系，在制裁这些人时，往往需要大量的口供和认证；但基层的村庄，大家生活都在一起，村民有顾忌、不敢或不愿指认，担心日后遭受打击报复，导致证据不足从轻发落的事情也不鲜见。

“村霸”是如何产生的？其中的原因值得深思。

原因

事实上，以“村霸”为代表的基层治理困境有深刻的结构性原因。

回顾历史我们可以发现，改革开放、分田到户之后，八九十年代的村庄治理工作，主要有两件“大事”：收农业税、计划生育。这两件事都不容易。尤其是计划生育，在南方一些宗族势力强大的地区很难开展，经常遭到反抗，有时候村庄、乡镇里面为了就会默许甚至借助村里面比较强势的人，以完成任务。

我们知道，03年之后农业税取消，计生工作到现在也慢慢软化、开放，其实村干部的分内之事就少了很多。但之后的另一个趋势是征地拆迁兴起，很多城郊村利益变得很大。这件事当然也不好做；同样的逻辑，管理者不容易搞定的事情，一些灰色甚至黑色的势力就崛起了。比如拆迁公司，就混进了很多这样的势力。坦白讲，这股风气到现在也没有完全根除。

但我们很容易看到，这种表面“秩序”的维持，其背后并不意味着良性秩序的出现，反而侵蚀了基层的合法秩序和执政基础，因此中央必须痛下杀手。

那么，为什么面临治理问题，合法的力量反而无法触及呢？

这就涉及另一个层面的问题：基层法治力量、尤其是警力布局的严重不足。我们知道传统的中国乡村依靠一些乡土规范为耻，但随着基层原子化，乡土结构能起的作用式微，即使村子里有混混、恶霸出现，曾经有威望、管事儿的老人也不管、也管不了了。与此同时，合法的暴力体系（如警察），也没有足够的力量介入、难以及时有效地渗入农村进行管控。

我的博士论文是研究派出所的，我在基层派出所有过长期的蹲住经历，知道他们是严重缺乏人手、完全忙不过来的。很多地方一个乡镇只有一个派出所，但人口可能有五六万甚至十万之多，派出所的正式编制甚至都不到5个人。乡村结构又不像城市紧凑，人口分布非常广，有时候一个山头就住几户人家，日常出警怎么覆盖得到？跟其他国家相比，我们人均的正规警力相当少。因此，法律的力量、合法的暴力不足，也是黑恶势力趁机兴起的一个现实原因。

但说到底，无论是治理能力的弱化、还是基层法治力量的缺乏，其背后的深层次原因都是社会结构的变迁。社会结构在趋于松散、原子化、趋利化的同时，地方自我规范的能力并没有跟上。在传统良性约束力量缺乏的条件下，向“权钱”看齐就成了通行规则，一旦有利益出现，就很容易出现抢夺。这也就是为何会出现前述的“村霸”、以及“村霸”如何寻找保护伞的逻辑。

问题

所以，“村霸”不一定是每一个村庄都存在的具体现象，但以小见大，其背后折射出的问题却是耐人寻味的：基层治理到底为何面临困境、为何失效？为何基层政权建设不够完善？

从学理上看，基层政权建设包含两个方面：一是基本基本社区（农村或城市）实现自我管理，也就是真正实现基层民主；二是需要一个高效、廉洁、有力的官僚行政体系。前者可以保证民众参与和监督公共事务的执行，然后与后者相结合，才能构成比较成熟的、既有体现在地声音和利益诉求、又可以上下贯通的成熟基层政权体系。

拿这个标准来看，现存的基层民主显然是不令人满意的。我们看到许多地方的基层选举在走过场，要么是大家漠不关心，要么是资源被强势势力甚至黑恶势力垄断，选谁不选谁，人民做不了主。

还有一些村，少数乡村新富走上政治前台，凭借较强的致富能力影响选民的投票意向，甚至还以承诺和捐赠的形式赢得多数选民的支持而当选，形成令人警惕的“富人治村”现象，“基层民主”变成了“基层选主”——普通村民只需要选一个主人，而无法进入基层治理，形成基层村庄的权力结构固化。

某种意义上，“富人治村”跟“恶人治村”的逻辑是相似的。富人可以用金钱手段来代替一些强制手段，甚至可能富人以前是恶人，但现在不需要暴力手段了，可以用金钱收买了。这种现象之所以值得警惕，是因为其表现出一种基层局部失控状态。我们的基层党组织不能只吸引能赚钱的人、强势的人让他们在经济上“带后富”，因为实际上根本带不起来，基层党员的政治性反而被过度的经济性稀释掉了。

因此，今天我们面临的基层治理难题，其实是非常深刻的一道考题：如何在平衡中央与地方（涉及到财权、事权等）的前提下，一方面让自上而下的资源（扶贫、农业、社会服务等）、权力意志渗透下来，另一方面又真正解决地方的痛点和需求？

如果这道问题没有有效的解答方案，自上而下的资源、权力意志难以有效渗透到村庄一层，这时候基层就会留下权力的真空，“强势群体”、非法、灰色的力量可能就会产生，用以解决基层内生的不确定乃至不稳定因素，维持某种表面秩序。

事实上，这种权力和治理的真空，不仅仅会造成恶霸的问题，群众身边的“微腐败”、资源使用的无效性和浪费等也都与此紧密相关。因此，“村霸”虽小，映照出的却是国家治理体系与基层民主衔接失衡的大问题。

启示

说了这么多，细心的读者可能会发现一个问题：为什么会有权力真空？村级组织、机构发挥的作用呢？

是的，前面所言的失衡，其中一个重要原因就是基层党组织涣散。

传统乡村结构变迁是一个历史性的必然过程。这是发展的“病”，“病”就会“痛”。但在这个过程中，权力出现真空，是因为没有力量来真正替代原有传统组织、乡规民约的作用。事实上，直到今天，如果你去跟一些上年纪的村民聊天，他们会说，以前党员在村里发挥相当大的作用，但80年代以来，不少基层尤其是村级党组织，都已经如中央所言，“软”、“散”、“乱”，失去了生命力。

在此背景下，基层党员的自我认同感弱化，相应地，群众对基层党员的认同也弱化了。以前是“有困难找党员”，现在反而不信任他们了。这就提醒我们，必须反思基层党建工作开展的实效性问题。在我过去的调研中发现，一些基层党建工作花了钱、做了宣传，但其实是在“空转”；看上去玩得很红火，进村下乡，好像跟群众在一起，但只是形式上“在场”。

事实上，如果真正要治理地方基层的这种村霸、黑恶势力，党最值得信赖、也最应该仰赖的，首先就是基层的党组织。党组织运转得好，其优势自不必说，基层党员可以参加选举成为村干部，从最草根、最基层的视角去收集民意、了解民情；利用各级党组织的垂直条线，上级、中央可以收到传导上来的民意，从而利用这个组织体系了解地方、社区，基层民主才能和行政体系形成良性衔接。

因此，如何把我们这么多年积累下来的党组织的制度优势和组织优势，在基层真正盘活起来，是真正关键的一道问题。

基层治理要真正运转起来，不是仅仅投投票、走个形式就完了。我们需要的是真正的治理效果。乡村怎么留得住人？如何让更多的人参与进公共事务的管理？

举一个小例子。西部的一个省份，有一个项目是给每个村庄10万元搞一些村庄建设，但前提是村庄要成立理事会，必须多次讨论、开会、集体决定，理事会成员同时去银行，才能取用这笔钱。我看到他们开会的现场，有讨论，有吵架，但这是件好事，意味着村庄被盘活了，民主真正转起来了。通过乡村振兴的计划，如果真正能盘活村庄内部的青壮年力量，把他们发展成党员，由他们主导并且参与到乡村治理当中，与党组织建立紧密的互动关系，目前基层治理与上层意志脱线的问题才有了解决的可能。

说一千道一万，只有依靠制度化的设计、可操作性的配套措施（比如在基层建立良好的党建、财政和教育医疗等体系），才能够把基层村庄变成是有公共利益的、吸引人的场所和空间。这样下来，自然会有人投入治理的热情，形成良好风气，从而内生出基层自治的可能，形成有能力的行政官僚体系，遏制住黑恶势力的生长空间。

（采写／公子无忌）