美国气候战略的全面撤退进展不佳 - 彭博社

布伦达·菲尔波特展示了西德尼村希望在她家后面建造的房屋地图，以及她的请愿书副本，以阻止该计划。

摄影师：阿莉莎·M·德威特，彭博社科琳·斯普赖在七年前的那一天，热带风暴李毁掉了她的房子时，根本不知道她即将成为一项激进实验的一部分，旨在改变美国如何保护自己免受气候变化的影响。她只知道已经下了好几天的雨，所以她最好去拿些现金。

斯普赖开车穿过纽约州西德尼，这个沿着苏斯奎汉纳河的逐渐衰退的小村庄，人口约4000，因风暴而水位上涨。她从银行回家的路上，看到消防员聚集在他们的站前。他们已经把西德尼的救援船拿出来了。住在街上的斯普赖已经30年，几乎都知道他们的名字。她停下来问她还有多少时间。消防员告诉她，快去拿东西，立刻离开。

这个小个子女人动作迅速，言语简洁，斯普赖匆忙回家并打了几个电话。很快，皮卡车就来了。她和丈夫林尽可能搬走了东西，开车去更高的地方。她的邻里被六英尺的水淹没，前廊被吞没，水流入了客厅。

超过400个家庭和企业最终 在西德尼被淹没，影响了超过2000人。斯普赖和她的邻居们花了几个月才得以搬回。也是在五年内，苏斯奎汉纳河第二次摧毁了半个村庄。人们刚刚完成重建。当斯普赖走进她潮湿的房子时，外面的街道散发着腐臭的垃圾和燃料的气味，她首先被她全新硬木地板完全翘起的景象所震撼。

斯普赖不想再重建，地方官员也不想；每个人都知道河流会继续淹没房屋和企业。因此，西德尼决定尝试其他方法：它将利用联邦和州的资金拆除斯普赖的社区，同时为被迫迁移的居民在洪泛区之外创建一个新社区。西德尼将处于美国灾难政策的前沿，成为被称为管理撤退的案例研究——以及它可能出错的许多方式。

直到最近，保护美国房屋和城市免受气候变化影响的指导理念是建造更多的防御措施。房屋可以架在高脚柱上，周围有障碍物，配备防风暴的窗户和屋顶。社区可以通过海堤抵御风暴潮，通过堤坝抵御洪水，通过防火带抵御野火。防御措施是一个本能反应，对于一个通过驯服自然世界而进化的物种来说。

但有时自然界不会被驯服。或者，更准确地说，有时工程解决方案无法再承受不断增加的水量、降雨、火灾和风力。根据关心科学家的联合会的说法，在20年内，美国沿海的170个城市和城镇将“长期淹没，”该组织将其定义为淹水至少10%的土地面积，平均每月两次。到本世纪末，这一类别将扩大到包括东海岸和墨 Gulf Coast 的一半以上的社区——如果气候变化的速度没有加快。在他们不那么谨慎的时刻，负责该国灾难项目的官员们开始承认以前不可想象的事情：有时保护人们免受气候变化影响的唯一有效方法就是放弃。让自然重新夺回土地，并在社区仍然安全时将其迁出危险区域。

但即使在所有最明显的条件都具备的情况下——从联邦资金和地方支持到紧邻的廉价干燥土地——搬迁仍然很困难。西德尼至今还没有从洪泛区移除超过几打的房屋，也没有在远离河流的土地上开工。到目前为止，它的失败说明了美国在政治、财政和情感上是多么不准备以有组织的方式重新创建一个社区，远离上涨的水位，同时保留其某种特征和历史。然而，替代方案是城镇和城市杂乱无章地变迁，人们尽可能长时间地留在越来越危险和衰败的社区。如果在西德尼撤退很困难，那在迈阿密、波士顿或纽约想象一下。

“每当河水开始上涨，我就感到恐慌，”67岁的斯普赖说，她仍然住在她发现窗帘从地板上腐烂三英尺的同一所房子里。“为什么不买下我们，了结这件事呢？”

萨斯奎哈纳河（左）和纽约西德尼的一所房子。摄影师：Alyssa M. DeWitt，彭博社在十二月一个寒冷的早晨，约翰·雷登特驾驶着车子游览西德尼的前景。坐落在悬崖上的Riverlea Farm原本将是165套独立住宅、一个市民中心、老年人住房、消防和警察局、商店、一个带会议中心的酒店以及村办公室的所在地。所有这些都将安全地位于萨斯奎哈纳河上方90英尺的地方。如今，这个地区仍然是被树木环绕的玉米田。69岁的雷登特在2011年洪水后八周成为村庄的拨款管理员。他的责任是确保西德尼的宏伟计划能够有所进展。多年后，当他谈到在河流之外重建西德尼的紧迫性时，他的小镇魅力下透出一丝愤怒。“如果我们不这样做，它就会死去，”他说。

西德尼的命运并不总是如此脆弱。威胁其消失的条件正是最初吸引定居者来到这里的原因：平坦的平原，土壤由苏斯奎哈纳河的交汇处滋养，该河起源于纽约的库珀斯敦，向南流450英里至切萨皮克湾，以及较小的尤纳迪拉河。这些水道为位于阿巴拉契亚东北角的小村庄形成了自然的交通干道。

但洪水的代价因关于建筑地点和方式的决策而加重。2011年，当苏斯奎哈纳河的洪水冲过西德尼时，它撞上了一座混凝土桥，意外地形成了一个堤坝，将水推回村庄的河岸和居民家中。居民们将他们的困境归咎于糟糕的规划，和对降水量增加的指责一样。

市长安德鲁·马特维亚克。摄影师：阿莉莎·M·德威特，彭博社这种怀疑影响了居民对市长安德鲁·马特维亚克计划的初步反应。马特维亚克留着胡子，目光坚定，给人一种和蔼但严厉的叔叔的感觉，他的声音平缓，仿佛习惯于传递坏消息。当他在2011年春季当选市长时，他原本预计会花时间担心小镇通常面临的问题，比如维多利亚和战后房屋的混合逐渐失修，以及老龄化和缩小的人口。六个月后，当他的村庄在五年内第二次遭遇洪水时，他意识到自己面临着更大的问题。马特维亚克开始担心几乎没有实际的方法可以保护近200栋房屋免受下一次洪水的侵袭。但他决定不采取行动将意味着随着人们逐渐离开受威胁的房屋而缓慢衰退。因此，他决定采取解决方案。西德尼将寻求联邦资金，以沿河进行大规模收购，消除超过十分之一的住房存量，以建立一个“绿色平原”，更好地吸收未来的洪水。村庄还将尝试通过收购农场来替代这些房屋。

立刻，搬迁一个社区的概念引发了混乱。当市镇官员首次描述这一提案时，一些居民以为他们的房子会被直升机运到山上。其他人则认为他们被要求选择在农场上的哪个地块。“居民们自告奋勇去到物业上闲逛，这让物业所有者非常不满，”德拉瓦县的规划主任谢莉·约翰逊-贝内特说，该县包括西德尼。

但最初撤退到农场得到了最重要的人的支持：所有人希望为此买单的州官员。“当政府首次来到并查看那片土地时，他们非常印象深刻，”马特维亚克说。“大家都非常热情。”

德拉瓦县规划主任谢莉·约翰逊-贝内特。摄影师：阿莉莎·M·德维特，彭博社在美国气候政策中，杀死并同时重生整个社区几乎是闻所未闻的。灾害政策专家表示，管理撤退的最大障碍是惰性和道德风险。地方官员通常反对收购，因为这会减少他们的税基，他们知道在一个城镇洪水泛滥后，联邦政府会支付重建费用。尽管根据一份联邦资助的 报告，每花费1美元减少灾害风险（例如，购买洪泛区的房屋）可以在后期节省6美元，但国家项目仍然为此而设计。国会在过去十年中花费了3500亿美元用于灾后恢复；仅2月份的预算协议就包括超过800亿美元用于去年的飓风救助。大部分资金将用于临时住房，以及修复或重建房屋和基础设施——几乎总是在风暴前的确切位置。

根据自然资源保护委员会的数据，从1978年到2015年，全国有30,000个房屋多次遭遇洪水，买断的房屋不到9%。这些买断通常集中在少数最脆弱的房屋上。房主的需求往往超过了实际获得买断的数量。例如，德克萨斯州哈里斯县，包括休斯顿在内，有3,000名房主寻求资金以离开他们的房屋，县首席执行官埃德·埃梅特表示。“我们无法获得足够的资金来买断他们所有人，所以我们必须优先考虑，”他说。2006年，悉尼的洪水淹没了数百栋房屋，但官员们只买断并拆除了九栋。

在第二次洪水之后，“我们意识到我们不能像以前那样运作，并说这不会再发生，”马特维亚克说。远在悉尼，有两件事使他的提议突然看起来触手可及。2012年夏天，奥巴马总统签署了一项逐步取消联邦洪水保险补贴的法案。在悉尼，根据约翰逊-贝内特的说法，这可能意味着每年7,500美元的保费，通常超过人们的抵押贷款。当房屋更换所有者时，保险补贴将完全消失，使得销售几乎不可能。

几个月后，超级风暴桑迪袭击了东北部。联邦政府提供了600亿美元的紧急援助，纽约州突然涌入了灾难资金，同时也面临联邦政府对洪水易发地区寻求解决方案的压力。州长安德鲁·库莫将重建作为一个标志性问题：在2013年夏天，他创建了州长风暴恢复办公室，宣布为追求“创新重建计划”的城镇提供7.5亿美元的补助，包括悉尼。这并不是库莫第一次参与该镇的恢复。在2011年洪水发生不到三个月后，州长宣布提供2000万美元帮助安芬诺航空公司，这家主要的军事承包商和悉尼最大的雇主，将其被淹没的工厂迁离河流。安芬诺在18个月后开始建设新工厂。

西德尼被承诺获得300万美元——当地官员希望这足够购买农田并吸引开发商建造住宅。与此同时，村庄需要让联邦政府收购其最潮湿的社区，以免人们开始放弃他们的家和这个小镇。

联邦收购从来都不是快速的。但西德尼发生的事情让通常的程序显得异常迅速。约翰逊-贝内特说，洪水过后，通常需要六到八个月的时间，联邦应急管理局才会宣布收购计划，她正在引导西德尼穿越联邦和州灾难项目的迷宫，考虑到她的工作是管理灾难后的局面，她显得几乎令人困惑的乐观。通常还要再过五到六个月，FEMA才会批准地方当局的申请。然后真正的工作开始了：合同、土地测量、房屋评估。在约翰逊-贝内特的办公室里，有人必须查明申请收购的房屋是否有留置权、止赎通知或其他任何复杂情况，才能在资金交接之前。“两到三年，”她说，典型的FEMA资助的收购在灾难后需要多长时间。“最短。”

果然，在2011年洪水后，几乎过去了三年，德拉瓦县才得以用FEMA资金购买并拆除一栋房屋。但西德尼的主要问题是，最初只有32个家庭申请了收购，这远远不足以实现马特维亚克的计划。

约翰逊-贝内特说，原因归结为资金。FEMA只支付收购房屋成本的75%。在西德尼，由于2006年洪水的影响，房屋价值已经大幅下降，FEMA的报价既无法偿还抵押贷款，也无法覆盖在其他地方购买新房的费用。因此，州决定混合灾难项目，增加来自美国住房和城市发展部的补助，这些补助不需要地方贡献。

在某种程度上，它奏效了：额外的127个家庭申请了买断，足以将西德尼最脆弱社区的大部分区域变成绿色平原。但这也意味着居民在FEMA、HUD和州政府弄清楚两种资金来源的混合规则之前，将在危险中待上数年。约翰逊-贝内特表示，直到2017年，联邦机构才就房主对其房屋所提供金额的上诉规则达成一致。自洪水发生以来已经过去了六年。

布里奇特和史蒂夫·巴赫尔。摄影师：阿莉莎·M·德威特，彭博社联邦政府知道它在将人们从危险地区迁移方面做得不够。两年前，政府支持的抵押贷款投资者弗雷迪·麦克的首席经济学家肖恩·贝凯提警告称，洪水和海平面上升造成的“经济损失和社会动荡”可能超过大衰退带来的动荡。

奥巴马政府注意到了这一点，但为时已晚。其最后的气候倡议之一是要求11个机构成立一个工作组，以“协调联邦对管理撤退和搬迁的援助”，根据一份内部备忘录。几周后，称气候变化为骗局的唐纳德·特朗普成为总统。该小组从未召开过一次会议。

当联邦机构争论细节时，Matviak试图防止的地方衰退已经开始。家庭悄然离去，税基缩小。今天，2011年被淹没的Sidney部分仍然保留着一种诡异的空虚感。一些房屋破旧不堪，另一些则保持完好。大多数房屋则介于两者之间。

那些既无法出售又负担不起再次让家园变得宜居的居民选择了放弃。Spry说，住在她对面的房子里被占据，里面的东西被出售。她曾一度认为那是被毒贩使用的。

生活在一个本不应该再存在的社区也带来了日常的担忧：在一栋将被拆除的房子上投入多少才算合适？“你必须让它看起来体面，”Spry说，她和丈夫定期粉刷边框并维护花园。“但你不想花费超过必要的金额。”

詹姆斯·博纳。摄影师：阿莉莎·M·德威特，彭博社在州政府宣布由HUD资助的大规模收购后，她的一些邻居在Sidney其他地方购买了房屋。詹姆斯和夏琳·博纳在山上找到了一栋距离一英里半的房子，这是为数不多的干地房屋之一。但他们仍然拥有他们以前的家，一栋位于洪泛区的黄砖房。“我们被告知在一到两年内，那栋房子将被拆除，”詹姆斯说。“那是三年半前的事。”他们不得不为两栋房子支付财产税和保险，想知道他们能维持多久。

其他人试图寻找买家，但没有成功。在博纳家空房子不远处，布里奇特和史蒂夫·巴赫尔在2012年试图出售他们的单层住宅。潜在买家在听说洪水后退出了。到2013年，巴赫尔夫妇放弃了。现在，像他们的大多数邻居一样，他们只能等待几年前就应该到来的补偿。而当那发生时——如果发生的话——他们已经对悉尼厌倦了。

“如果他们行动快一点，我们可能会留下，”布里奇特说。无论如何，她补充道，他们在悉尼应该搬到哪里呢？“所有的房子都是垃圾，”她说。

非垃圾房子本应在河利农场兴建，干燥且安全，不受洪水影响。悉尼与拥有该农场的家庭达成协议，以130万美元的价格购买土地的选项。一位开发商制定了计划。村庄支付了一家工程公司进行基础设施估算。

然后，在2015年，一切都崩溃了。工程师们确定将水和污水服务延伸到农场的费用为400万美元，超过了州政府愿意支付的金额。开发商放弃了。业主将该物业重新上市。洪水发生四年后，悉尼回到了起点。州官员将责任归咎于高成本，但雷登特认为问题更深。“与州政府人员进行任何不寻常的事情，他们会变得非常紧张，”他说。

马特维亚克和雷登特决定追求一个更小的、靠近村庄的第二块土地——这块土地不会容纳太多新房，但连接到悉尼的污水和供水系统的成本也不会太高。然而，这块干燥的土地却有邻居。

根据管理HUD拨款的规则，低收入和中等收入家庭必须受益。在西德尼，这种区分主要是一种形式：约37,000美元是四口之家的收入上限，约翰逊-贝内特说，这包括村里许多家庭。但当布伦达·菲尔波特得知西德尼计划在她家后面建造的房屋将分配给低收入和中等收入家庭时，她感到担忧。“我们不想要更多的低收入住房，这会在西德尼村造成未来的‘贫民区’效应，”她发起的请愿书上写道。到去年夏天，菲尔波特已经收集了大约300个签名。

根据约翰逊-贝内特的说法，请愿书进一步减缓了进程，但她认为这不会阻止新住房的建设。更大的问题是，关于贫民区的警告使西德尼居民对新开发项目的看法变得消极——包括一些原本应该搬到那里的居民。

“如果他们把所有的福利人员都放在那里，我们不想这样做，”夏琳·博纳解释道。

“我确实相信这将成为一个福利情况，”科琳·斯普赖说。

“我不想住在一个住房项目里，”史蒂夫·巴赫说。

雷登特和马特维亚克都认为，西德尼的挣扎应该引起全国各地人们的关注，尤其是在那些无法再受到 气候变化保护的地区。“约翰和我总是谈论德克萨斯州的休斯顿，或者波多黎各，”马特维亚克说。“当你有数百或数千个房屋时，他们将如何实现这一目标？”

房主，Redente补充道，被引导相信联邦资助的买断计划的创建意味着“砰砰砰，你们都准备好了，来个击掌，一切都搞定了。五年后，他们仍在等待。”

罗伯特·鲁特，村庄代码执行办公室负责人。摄影师：Alyssa M. DeWitt，彭博社FEMA没有回应关于Sidney项目的评论请求。HUD将关于Sidney的问题转给了州官员。当被问及买断的进展时，州长风暴恢复办公室的发言人Catie Marshall指出，该办公室是在2013年刚刚成立的。“听到人们认为GOSR的努力不够令人失望，”她说。“没有人喜欢这需要时间。”

约翰逊-贝内特仍然保持乐观，表示县里已向河边的两位房主提出了报价，更多的报价还在后续。“进展非常缓慢，但我们终于取得了真正的进展，”她说。然而，自2011年洪灾以来，已经过去近七年，而HUD的资金尚未完成任何买断。而且约翰逊-贝内特预计最早要到明年才能开始建造新房。

随着Sidney不断错过清空一个无法再保护的社区和在干燥土地上建造新社区的双重目标，更多人流失的风险增加，这将带走Sidney的未来。这些延误也损害了这个村庄本应为全国提供的模型。相反，Sidney突显了克服美国灾难政策强调在原地重建的困难。“我曾希望这样的项目能够展示一些变化，”约翰逊-贝内特说。她认为这有效吗？“不，”她在停顿后回答。她在村庄上方的麦当劳坐了一个多小时，谈论着一个不太可能的努力，证明政府不必不断重复同样的错误。第一次，她听起来感到沮丧。