支振锋：完善互联网新闻信息内容从业人员管理制度体系
作者：支振锋
完善互联网新闻信息内容从业人员管理制度体系
——《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》解读
国家互联网信息办公室公布的《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》(以下简称《办法》)，是我国在互联网新闻信息发展进入新阶段，新技术、新业态、新模式不断涌现，针对网络空间治理出现的新问题和新形势，加强对互联网新闻信息服务单位从事信息服务和相关业务从业人员的管理所出台的一部重要规范性文件。《办法》贯彻党管媒体原则，遵循宪法法律要求，首次从制度层面明确了从业人员行为规范，加强教育培训的要求，以及监督管理的措施，紧紧抓住“互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员”这个关键少数，牢牢把握“推动构建风清气正的网络空间”这个根本目标，将监管触角全方位伸向各类新媒体平台，努力实现互联网新闻信息治理和监管全覆盖，确保从业人员“坚持以人民为中心的工作导向”。
《办法》体现了对新媒体时代互联网新闻信息服务规律的深刻认识，对于在国内外复杂网络空间治理形势下，建设一支具备政治大局意识、明确法律法规底线、坚持职业伦理、掌握专业能力的互联网新闻信息服务从业人员队伍，健康我国互联网新闻信息服务生态，将发挥重要作用，产生积极影响。
一、《办法》是我国互联网信息内容治理制度体系的重要组成部分
今年6月1日起实施的《网络安全法》就“维护网络空间安全和秩序”“倡导诚实守信、健康文明的网络行为，推动传播社会主义核心价值观”“保障网络信息依法有序自由流动”做出了明确规定。该法第8条规定：“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”。5月2日，国家互联网信息办公室公布了《互联网新闻信息服务管理规定》(国家互联网信息办公室令第1号)，对《网络安全法》和2000年国务院发布的《互联网信息服务管理办法》做了进一步细化。在此背景之下，国家互联网信息办公室在信息服务活动领域的执法主体地位更加明确。
按照网络安全法的规定和国务院授权，进一步加强对互联网信息服务及内容管理从业人员的管理和规范就成为应有之义。《办法》第二章关于从业人员行为规范的要求，是对《网络安全法》和《互联网新闻信息服务管理规定》关于网络内容安全原则的明确和细化;其对互联网新闻信息服务单位的界定，沿袭了《互联网新闻信息服务管理规定》的规定;其对互联网新闻信息服务内容管理从业人员教育培训的要求，也是对《互联网新闻信息服务管理规定》第十一条的具体落实。
从《网络安全法》到国务院《互联网信息服务管理办法》，到国家互联网信息办公室的《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》等等，再到本《办法》的发布，我国互联网新闻信息治理一步步具体和细化，构成了从法律、行政法规、部门规章到规范性文件较为完善的制度体系。
二、《办法》构建了网络信息内容管理从业人员的管理体系
在新媒体时代，互联网新闻信息呈现出前所未有的爆发式发展，新产品、新技术层出不穷，新平台、新应用不断涌现。以信息技术为支撑的互联网新闻信息服务兴起，极大地便利了信息的传播，丰富了人民群众的资讯。但在人人都有麦克风的时代，互联网信息技术也是双刃剑，如果治理不当或者疏于监管，网络空间就有可能问题丛生，成为虚假信息、暴力色情、造谣诽谤、敲诈勒索、网络诈骗、低俗媚俗等违法违规有害信息的集散地。散播历史虚无主义、侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络犯罪行为等时有发生，不仅给人们的日常生活带来困扰，还可能给经济社会发展甚至国家安全带来严重危害。
而在众声嘈杂网络空间舆论场上，互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员既是重要的职业群体，也在很大程度上是影响甚至决定互联网信息服务生态的关键群体。与全国近14亿人口相比，这个群体可能规模不大，但他们却是互联网新闻信息内容生产、发布、传播的主体，发挥着举足轻重的作用。抓住了这个群体，就是抓住了互联网新闻信息治理的“关键少数”。因此，《办法》遵循宪法法律，基于客观形势，初步构建了一套包括行为规范、教育培训和监督管理在内，环环相扣、科学严密的互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理体系。
(一)明确规定从业人员行为规范要求
《办法》以专章形式，在第二章第五条至第八条，规定了从业人员的行为规范要求。
一是要遵守法律法规，坚持正确政治方向和舆论导向。互联网新闻信息服务内容管理从业人员不是一个普通的职业群体，而是这个社会中掌握极大话语权的人，他们能不能遵守宪法、法律和行政法规，能否贯彻党和国家有关新闻舆论工作的方针政策，决定着能否形成积极健康、向上向善的网络文化，决定着能否形成风清气正的网络空间，并最终影响到国家利益和公共利益。
二是要有正确的新闻观和价值观。互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员是社会主义国家的新闻工作者，也是当今文化创造的参与者。因此，《办法》规定从业人员应当坚持马克思主义新闻观，坚持社会主义核心价值观，坚持以人民为中心的工作导向，树立群众观点，坚决抵制不良风气和低俗内容。
三是恪守新闻职业道德。从业人员要坚持新闻真实性原则，认真核实新闻信息来源，按规定转载国家规定范围内的单位发布的新闻信息，杜绝编发虚假互联网新闻信息，确保互联网新闻信息的真实、准确、全面、客观。
四是规定了从业人员的禁止性行为。从业人员不得从事有偿新闻活动，不得利用工作之便违规从事经营活动，谋取不正当利益，不得利用网络舆论监督工作等便利进行敲诈勒索、打击报复等活动。
(二)从业人员教育培训制度
《办法》对于互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员这个关键群体，并不仅仅简单地强调义务性的行为规范，更强调通过教育培训来为其赋能。通过提高其政治意识、法治精神、专业能力和伦理自觉，从而使这些在一定程度影响甚至决定网络空间舆论生态的“关键少数”能够更好地依法履职，远离低俗，尽可能杜绝违法违规行为。
《办法》体现了对从业人员进行分级分类管理的原则，即对中央单位所属网站和地方网站的从业人员实行分级管理，对网站记者和未取得记者证的从业人员实行分类管理，明确了从业人员教育培训的组织部门、管理职责、工作流程、培训制度、培训学时等。尤其在第十二条，具体将马克思主义新闻观，党和国家关于网络安全和信息化、新闻舆论等工作的重要决策部署、政策措施和法律法规以及从业人员的职业道德规范等，确立为从业人员教育培训应当包括的内容。
(三)从业人员监督管理措施
“徒法不足以自行”。有了规则和制度之后，关键就是贯彻落实，因此监督管理就非常必要。《办法》在第十四条规定，国家和地方互联网信息办公室指导互联网新闻信息服务单位建立健全从业人员准入、奖惩、考评、退出等制度。而互联网新闻信息服务单位则应当建立健全从业人员劳动人事制度，加强从业人员管理，按照国家和地方互联网信息办公室要求，定期报送从业人员有关信息，并及时报告从业人员变动情况。这个规定针对当前互联网新闻信息服务单位人员流动性较强，国家尚未对互联网新闻信息服务内容管理从业人员纳入行政许可的现实，创造性地构建了对从业人员具有约束力的管理制度。
三、《办法》的制度创新与重要意义
作为在网络空间舆论场掌握极大话语权的群体，互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员在净化网络空间方面具有举足轻重的地位。在国家法律尚未对这群从业人员规定资格准入的情况下，互联网新闻信息内容管理从业人员是一个高度市场化、具有极强流动性的职业群体，如何教育、培养、监督、管理和团结这个知识分子群体，并非易事。因此，《办法》的很多规定，在很大程度上都属于制度创新。
一是通过单位管人。互联网新闻信息内容管理从业人员是分散的个体，思想活跃、流动性强，但他们如果要提供互联网新闻信息服务，一般就要供职于互联网新闻信息服务单位。基于客观现实，《办法》在第二条将从业人员界定为“互联网新闻信息服务单位中专门从事互联网新闻信息采编发布、转载和审核等内容管理的工作人员”，在第三条将互联网新闻信息服务单位界定为“依法取得互联网新闻信息服务许可，通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务的单位”。《办法》第三章明确规定将从业人员参加网信部门培训情况纳入网信部门对网站的监督检查内容。《办法》还在第十六条规定，从业人员违反行为规范要求以及其他违反党和国家新闻舆论领域有关方针政策的行为的，网信部门可以通过对其所在互联网新闻信息服务单位进行约谈，督促该单位对有关人员加强管理和教育培训，并明确规定对违法违规从业人员应予采取的具体措施。第十七条进一步规定，国家和地方互联网信息办公室将互联网新闻信息服务单位从业人员的从业情况纳入对该单位的监督检查内容。如此，通过管单位来管人，就能实现对互联网新闻信息服务内容管理从业人员进行管理的目标。
二是提出了有效管理措施。为了加强对互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员的管理，《办法》第十五条规定“建立从业人员统一的管理信息系统”、“建立从业人员信用档案和黑名单”，这些都是极富新意而又行之有效的举措。第十八条规定，从业人员应接受社会监督，并要求互联网新闻信息服务单位建立举报制度、畅通举报通道。
三是注重多部门监管的制度协调。《办法》在第十九条规定，互联网新闻信息服务单位的主管主办单位或宣传管理部门、新闻出版广电部门有从业人员教育培训、管理工作等方面安排和规定的，应当同时符合其规定。可以看出，《办法》在内容上借鉴了国家新闻出版广电总局印发的《新闻记者证管理办法》《中国新闻工作者职业道德准则》《新闻采编人员不良行为记录登记办法》等有关规定，也吸收了人力资源社会保障部门关于劳动人事制度的安排。这些都增强了《办法》的可执行性。
如果说从刑法、国家安全法、网络安全法、治安管理处罚法到互联网信息服务管理办法等法律和行政法规，已经建立起对互联网信息内容管理的实体规定的话，那么本《办法》的出台，使得网信部门在贯彻落实这些职责、切实负担起管理责任方面，有了更加具体的依据，对完善我国互联网信息内容管理制度体系，具有重要的意义。
随着互联网信息内容管理方面法律法规和制度的不断健全，尤其是随着《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》的出台，我国互联网信息内容管理将进入一个更加规范、更加有规可依的新阶段。在更好保障互联网信息传播秩序的同时，实现网络空间的风清气正，让互联网更好造福国家和人民。（中国社科院法学所 支振锋）