“一带一路”落地东南亚面临三大挑战

近年来，东南亚国家接连发生政治事件。泰国前陆军司令巴育政变夺权，军人集团重返权力核心；缅甸军方大选落败，昂山素季领导的民盟上台执政；柬埔寨洪森政权以微弱优势胜选，险些失去执政地位；印尼平民政治家佐科九年“三级跳”，当选总统；马来西亚国民阵线的大选得票率40年来首次不足半数，巫统执政地位面临挑战；菲律宾政坛黑马杜特尔特高票当选总统，强势打破传统家族集团对国家权力的长期垄断。

尽管上述政治事件并不存在直接的相关性，但均为21世纪以来政治多元化的必然结果。对“一带一路”在东南亚的推进而言，这是机遇，也是挑战。

政治多元化的权力结构示意图

机遇

从形成原因来看，东南亚相关国家的政治多元化，很大程度上根源于长期被边缘化的社会群体对既有发展模式缺乏公平性的强烈不满。这就使得相关国家的政治多元化将会推动发展模式变革，并有助于在发展理念上与“一带一路”形成重要共识。

*首先，东南亚相关国家的既有发展模式面临结构性瓶颈，难以有效弥合城乡分化、地区分化与贫富分化的发展失衡。*在1997年亚洲金融危机和2008年全球经济危机的影响下，东南亚各国经济增长乏力的总体趋势相当明显。对于正处在跨越式发展阶段的相关国家而言，中高速甚至中低速的经济增长率，都很难满足社会经济发展的客观需要，从而会在很大程度上激化社会矛盾。

*其次，信息通讯技术的发展改善了边缘群体的碎片化问题，不仅增强群体共识，还提高了群体的政治动员与组织能力。*东南亚各国中，泰国的他信、印尼的佐科、缅甸的昂山素季、菲律宾的杜特尔特、马来西亚的安瓦尔以及柬埔寨的桑兰西等，都在很大程度上是边缘群体政治化的重要受益者。

再次，相关国家在政治多元化进程中，亟需外部资源，否则将很难在存量改革条件下有效满足边缘群体的发展诉求。

对于东南亚相关国家核心圈层的各派权力集团而言，关键问题并不在于是否应当满足边缘群体的发展诉求，而是如何在经济增长放缓的存量改革条件下，解决边缘群体发展的资源缺口。从基础设施建设，到劳工技能培训，再到产业扶持开发，都需要持续地投入大量资源，但相关国家的经济增量部分并不足以支撑相应需求。这就意味着，除非引入外部资源，否则相关国家就需要重新划分既得利益以保证边缘群体的发展需求。由于事关利益分配，因此任何权力集团都不会轻易做出让步，甚至引发难以妥协的社会分裂与政治冲突。泰国近十年来的政治动荡，很大程度上就是发展模式调整难以满足各方诉求，从而陷入政治多元化的转型困境。

最后，“一带一路”契合了相关国家的增量改革诉求，有助于其在政治多元化进程中与我国形成互利共赢的发展共识。

作为推动亚欧非大陆沿线各国开放合作的宏大经济愿景，“一带一路”将为东南亚相关国家提供解决存量改革难题的重要契机。“一带一路”不仅将为相关国家的基础设施互联互通提供资金、技术、 人才等全方位支持，推动沿线地区社会经济发展，而且将为相关国家的产业结构调整提供发展机遇，有助于推动创造性产业转移，并在此基础上形成更公平、合理、高效的区域产业分工体系。近年来，泰国、印尼、马来西亚、菲律宾等国相继提出大规模的基础设施特别是交通基础设施的建设规划，并表达了与“一带一路”进行对接的积极立场。

东南亚各国经济增长情况（单位：%）绘图：周方治

挑战

相较于中长期发展的有利态势，东南亚相关国家的政治多元化进程在短期内存在明显不确定性，很可能引发权力结构层面的政治风险，从而对“一带一路”及相关国家的对华合作形成不利影响。主要表现在以下方面：

第一，从稳定性来看，核心圈层的政治主导权变动，有可能影响相关国家对“一带一路”的主流看法与官方立场，甚至有可能引起明显的政策调整。在菲律宾，杜特尔特掌权后，中菲关系明显改善，“一带一路”更是在交通基础设施建设等方面取得重要进展。但是，面对传统家族集团的政治压力，杜特尔特的政治前景并不明朗，如果发生意外就有可能引起局势逆转，甚至再次形成阿基诺三世执政时的不利局面。

第二，从协调性来看，相关国家的各派力量在尚未划定“权力—利益”边界的情况下，将很难就对接“一带一路”的体制机制改革做出妥协与让步。

“一带一路”的有序推进要求各国对外开放，对内改革。唯有切实推动体制机制的创新与完善，方能满足“五通”发展的需要。其中，仅就贸易畅通而言，亟待解决的问题就至少包括加强信息互换、监管互认、执法互助的海关合作，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等双多边合作。但是，任何事关体制机制的改革，都或多或少地需要面对既得利益分配体系的协调难题。

第三，从有效性来看，权力结构调整的政治博弈，有可能引起相关国家执行与监管能力的下降，使其难以保证“一带一路”的相关工作得到有效落实。东南亚相关国家在政府的执行与监管方面普遍存在严重问题，特别是新东盟国家缅甸与柬埔寨，不仅效率低下，而且腐败严重，难以有效满足“一带一路”对开放条件下社会经济建设的需要。

对策

东南亚国家的政治多元化使“一带一路”面临机遇与挑战并存的复杂局面。我们有必要转换工作思路，针对相关国家不同圈层的权力集团与社会群体开展工作，以形成全方位多层次的民心相通格局。

其一，加强智库建设，针对“一带一路”发展规划与项目合作的可行性，开展跨国联合研究，改善相关国家核心权力集团对“一带一路”的看法与立场。

相关国家的核心权力集团对“一带一路”存在顾虑甚至偏见，将会成为最直接的潜在政治风险。对此，有必要通过政治游说的方式，引导其改变看法与立场。但是，通过官方渠道进行交流与沟通并不合时宜，因为在政治多元化进程中，很容易引起其他权力集团的质疑与不满，产生不必要麻烦。依托智库开展游说工作，将是更为合理的解决路径。一方面，智库具有非官方性，相关研究也属于学术建议，而不是官方承诺，有助于避免政治猜忌；另一方面，智库研究在客观性与准确性方面更具有说服力，有利于提高游说工作效果。

其二，加强与相关国家知识精英的交流与沟通，增信释疑，培养新生代知华人士与友华力量，提高相关国家在具体工作中对接“一带一路”的执行能力。要推动“一带一路”相关工作的有效落实，就必须在相关国家的人治环境下，争取掌握体制机制裁量权的知识精英的支持，否则将很难克服执行与监管方面的现实瓶颈。

其三，加强媒体特别是新媒体的宣传力度，提高相关国家民众对“一带一路”互利共赢理念的直观感受，促使相关国家形成自下而上的对华合作诉求。

（整理/王书央，本文原载于《东南亚研究》2017年第4期，作者周方冶，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）

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