中青报：审计问题“屡审屡犯” 病根究竟在哪儿

按照监督法和预算法、审计法等法律要求，全国人大常委会和各省级人大常委会最近都专门听取了本级政府2016年决算报告和审计工作报告。从国务院和各省级政府决算报告、审计报告来看，近年来各级财政预算规范性不断增强，预算执行情况进步明显，财政支出结构也不断优化。不过，国务院和多数省份的审计报告依然曝光了许多问题，其中不少问题都是“似曾相识”，可以说是“屡审屡犯”。有的问题，甚至在连续十几年的审计报告中都是“似曾相识”，一直比较突出。

每次审计报告公开后，涉及的相关单位都会表态要认真整改，也都会采取切实的行动，不少单位领导和责任人员甚至被追责。但是，审计高压态势下，问题却依然重复出现、“屡审屡犯”，这从另一个侧面说明，仅靠涉案单位和人员积极整改是不够的，我们更应当关注其背后的深层次问题。这些深层次问题不解决，“屡审屡犯”的问题也就不会根绝。

比如，审计长胡泽君作的审计报告提出，审计部门抽查重大项目实施情况发现，至2016年年底，有188个项目应开工未开工、244个逾期未完工、5个无法实施，导致中央基建投资58.47亿元（占安排投资总额的51%）闲置。不按计划开工导致资金闲置当然是有问题的，但问题产生的原因也值得关注。比如，某地一个综合社会福利机构项目，虽然计划获批，但征地拆迁中遇到了诸多障碍，规划设计也需要调整，导致无法开工。但这笔资金又不能临时用于其它项目，哪怕是非常重要的民生项目，只好闲置。事实上，遵循目前的模式，按照建设项目编制预算、拨付资金，类似的问题还会出现。

近年来，地方政府的债务问题一直受社会各界广泛关注。国务院审计报告指出，至2017年3月底，审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；7个省、6个市和5个县本级2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。这说明，虽然中央三令五申要求加强地方政府债务管理，但在不少地方，债务增长的速度还是非常惊人的。不少地方政府顶风作案，违规举债，深层次的根源在于不科学的政绩观和考核评价机制。有一些地方，领导干部开会时，排座次甚至按照GDP来排，这种考核和评价标准，很容易驱使地方政府领导不惜一切代价去抓GDP，其中，举债投资拉动成了一个重要路径。

转移支付中，一般性转移支付偏少、专项转移支付过多，一直是审计报告中重点强调的突出问题。2016年，中央财政预算中，一般性转移支付比例虽然有了新的提高，但财政部上报2016年专项转移支付仍然有94个专项，执行中实际细分为279个具体事项，部分专项整合后仍按原渠道、原办法分配和管理；在一般性转移支付的7大类90个子项中，有66个具有指定用途，体制结算补助和固定数额补助中有76%也指定了用途。这一问题解决缓慢，根源恐怕要从现行的财政管理体制上去寻找。我国现行财政体制还是1994年确立的，20多年里，经济社会发生了巨大变化，财政收支规模增长近80倍，原有的财政体制已很难适应现代财政管理的要求。每年审计反映的很多问题都表明，单纯强调增加一般性转移支付、减少专项转移支付，并没有多少实质意义。

因此，要想解决预算执行中的“顽疾”，从根本上解决“屡审屡犯”的问题，除了要加大整改、强化督查、严肃问责外，更重要的是要找准“病根”，标本兼治。

首先，要着力完善财政管理体制。财政体制是规范中央与地方政府、地方各级政府之间利益分配关系的一项重要制度，财政体制的核心是明确划分各级政府事权与支出责任。正确划分中央地方事权和支出责任的同时，要增加地方财政收入水平和自主支出能力；在整个转移支付大框架保持不变情况下，应进一步提高一般性转移支付比重，即均衡性转移支付比重，减少专项转移支付；对于专项转移支付中有一些可能会影响到市场公平竞争的项目，还要进一步清理和归并。

其次，要完善转移支付特别是一般转移支付制度，在严格程序的前提下，尽量给地方政府综合使用转移支付资金的权力，使地方政府有一定的机动和调节余地。目前，在转移支付资金使用过程中，“买酱油的钱不能买醋”，否则就是违规。但现实中，拨付到基层的钱，往往项目不少，但每个项目的资金都不多，执行过程中都缺钱。因此，建议在下放事权、财权的基础上，提高转移支付预算年初细化到地区的比例，使其能够纳入地方统一预算，并给地方更多对资金的调节使用权力。

再次，要加大政府债务法治化管理力度。在预算法修正后，有的地方政府开始通过“黑箱”操作方式举债，从而绕开公众和人大监督。 这其中，最常用的就是不规范的PPP（公私合营）模式。规范的PPP模式，在社会资本和政府资本的结合方面，确实起到了非常重要的作用，解决了基础设施等方面的短板问题。但是，如果通过非规范的PPP、政府投资基金、政府购买服务等异化模式变相举债，则容易引发严重的债务风险。因此，必需通过制定专门的法律，对政府债务的举借、方式、使用、归还、管理等作出详细规定，严防变相举债行为发生，从而使政府举债没有任何旁门左道。