法制日报：公路债助推道路融资法治化

政府收费公路“贷款修路、收费还贷”的模式终结了。财政部、交通运输部12日联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》,明确从2017年开始试点发行地方政府收费公路专项债券,这将是今后政府修建收费公路解决举债融资问题的唯一渠道(7月13日《北京青年报》)。

以公路债取代贷款修路显然很有必要。虽说贷款修路对于增加我国公路总里程、提高公众出行效率发挥了重要作用,但也存在不少问题。比如,某些地方贷款随意,导致债务规模越来越大；再如,由于银行贷款融资成本偏高,造成政府还贷付息压力过大。

有数据为证,2016年,政府还贷公路的利息支出为1278亿元,占1811亿元通行费收入的70.6%。当通行费收入主要用于偿还利息,能否如期偿还本金就是问题,即存在债务风险。另外,新建公路存在资金缺口。在这种情况下发行“公路债”具有多种意义。

据悉,未来政府收费公路是按照“发多少债,修多少路”的方式发展,那么就可以控制债务规模、规避债务风险。发行公路债可降低融资成本,也能减轻还债压力,还可以降低收费公路投资门槛,给中小投资者参与收费公路建设并从中收益的机会。

值得一提的是,发行公路债同样有利于收费公路融资进入法治化、规范化轨道。因为预算法修订出台后,国家对政府举债方式进一步收紧和规范,而且针对公路债专门制定《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》。在这些法律法规的约束下,政府收费公路融资必将走向规范。

不过,有几个问题需要厘清。比如法律问题,公路法规定:筹集公路建设资金……可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。今后政府修建收费公路,发行公路债是解决举债融资问题的唯一渠道,法律规定与现实不一致,是否有必要完善法律?

再如,是否有必要明确财政投入责任?过去我国公路建设资金主要依靠银行贷款,今后或将主要依靠公路债,那么民众不免想问:既然公路姓“公”,财政投入责任又体现在哪里?以美国为例,收费公路之所以很少,原因在于联邦政府出资90%,州政府出资10%。

又如,实行公路债后能否终结“统贷统还”?我国一些地方收费公路到期后或者还完贷款后,仍然继续在收费,曾引发舆论质疑。而其根源就在于“统贷统还”。实行公路债后不应该重蹈“统贷统还”的覆辙,而应是单条公路单独发债、单独终止收费。

另外,发行公路债只能解决增量收费公路融资问题,而存量收费公路的债务问题怎么办也要有新思路。数据显示,2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元,其中政府还贷公路2.61万亿元。如果存量收费公路继续依靠收费还贷,还贷压力过大的话,收费期或将延长,不妨由财政承担部分贷款的偿还责任。

也就是说,虽然发行公路债既开“前门”补融资缺口,又“堵后门”以确保偿还能力与发债规模相匹配,相比贷款修路是一种进步。但也要看到,实施新规后,公众仍然有不少忧虑和期待,希望有关方面不断完善相关法律法规以打消民众之忧。

需要指出的是,尽管发行公路债对于增加我国公路总里程、提高公众出行效率也会发挥积极重要的作用,但修路不能只靠借钱,各级财政也应该承担一定责任。即便在今后很长时间修路还要借钱,能否以税收取代收费用于偿还债务?因为税收法定,比收费更规范。