用积累制提供公共养老金的改革的国际实践与反思

【深化养老保险改革专题报道⑨】

6月17日，由中国社会保障学会主办的深化养老保险改革与个人账户处置专题研讨会在京召开。20多所高校和研究机构的50多位专家学者参加会议并展开深入研讨。与会者一致认为，我国养老保险制度变革无法早日走向成熟、定型的关键性症结，在于简单地将个人账户引入到基本养老保险制度。与会者认为，我国养老保险制度改革必须坚持结构改革与参数调整并重，而坚持基本养老保险制度的公共养老金属性和化解个人账户是促使多层养老保险体系健康发展的前提条件。

为了进一步对养老保险制度改革建言献策，中国社会保障学会联合光明网整理部分发言专家观点，由光明网理论频道独家刊发，以飨读者。

作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所 王新梅

用积累制提供公共养老金的改革是指把公共养老金的筹资模式由现收现付制转变为积累制，并且由私人的基金公司来运营管理。这样，参保者未来能领到的养老金的多少，将取决于资本市场当时的波动状况、基金运营成本的高低、参保者投资技能的高低等。这项改革起始于1981年的智利，一度被认为可以应对人口结构老龄化，自20世纪90年代中期起，被世界银行迅速向其他国家推广。包括中国在内，共有38个发展中国家在世界银行的贷款和技术的支持下实施了这项改革。

但是，这个改革模式无论在理论上还是在实践中，几乎都全面地被所有发达国家所拒绝。尽管发达国家人口老龄化程度无论现在还是未来都比发展中国家高，公共养老金的财政危机问题比发展中国家严峻，同时有着高度发达的资本市场和完善的监管制度，比起发展中国家来说，有着更高的成功的可能性。而且，不少发达国家的私人性质的养老金（包括企业年金和商业养老保险等）的领域，积累制养老金的规模也非常小。例如，日本、意大利、卢森堡、西班牙、葡萄牙等。其中一个显著的例子是即使是在属于私人养老金领域的企业（职业）年金的领域，日本一直主要是用用现收现付制提供着远比许多发达国家覆盖面广且保障程度高的养老金给付。

从2008年的金融危机开始，世界银行的养老金模型在发展中国家行不通了。已经有21个全部或部分取消了这个制度。智利则自2016年7月起，已经爆发了3次百万人的大游行，要求取消积累制养老金。尽管动机和背景与发展中国家不同，发达国家中仅有日本和英国曾经尝试过用自愿参保的积累制提供公共养老金，也全部因失败而取消了。日本在2013年，因长期亏损，不得不取消了运营了47年的日本最大的积累制养老金：厚生年金基金。

智利的公共养老金的私有化改革的实施主要是受美国芝加哥大学的市场主义思潮的影响。当初的改革政策的制定者也主要是一些从美国留学回国的人。现在看来这项改革虽然无法给智利的国民提供切实的养老保障，但是确实给另一些群体带来了（丰厚的）收益。首先是给国内外的基金公司带来了巨大的生意机会和高额的利润。其次是缓解了美国婴儿潮期间出生的人口的大量退休引起的股票价格的下跌压力。二战后的1946-1964年期间，美国出现了人口出生高峰，到世纪之交的时候，这些人口开始到达退休年龄，于是就出现了退休人口大量增加的现象。这些退休人口需要把手中的股票债券等变换成现金以维持老年生活。如果大量的人出售股票的话，将会引起股价下跌。作为解决这个问题的一个措施，一些美国人来到中国说，可以通过鼓励人口结构年轻的发展中国家发展壮大积累制养老金，让他们把养老基金投资到美国的资本市场。这样，购买股票的人多了以后，股价下跌的压力就小了。

然而，经过了20多年实践后，所有这些发达国家和发展中国家的共同教训是：以资本市场为依托、用积累制提供的公共养老金制度的失败了，而以GDP为依托，用现收现付制提供的公共养老金的制度存活下来了。

另外，在理论上，世界银行养老金部门的前任负责人、世界著名的养老金经济学家Robert Holzmann的公开反思，他也是公共养老金私有化改革的主要推广者。Holzmann说：“当时推行公共养老金私有化改革是认为积累制可以解决人口老龄化问题，但是现在，全球的养老金经济学家都普遍认识到当时的这个主张是错误的”。对于资本市场的基金的回报率问题，Holzmann说：“对于基金的高回报率可以独立于人口老龄化、在未来也能保持下去的假设，也是错误的”。他接下来具体指出：“解决人口老龄化对养老金财政的影响的办法只有三个：提高缴费、降低给付、推迟开始领取养老金的年龄。这个原则既适用于现收现付制也适用于积累制”

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