个人账户制度改革需要理性应对不同群体利益诉求

【深化养老保险改革专题报道⑧】

6月17日，由中国社会保障学会主办的深化养老保险改革与个人账户处置专题研讨会在京召开。20多所高校和研究机构的50多位专家学者参加会议并展开深入研讨。与会者一致认为，我国养老保险制度变革无法早日走向成熟、定型的关键性症结，在于简单地将个人账户引入到基本养老保险制度。与会者认为，我国养老保险制度改革必须坚持结构改革与参数调整并重，而坚持基本养老保险制度的公共养老金属性和化解个人账户是促使多层养老保险体系健康发展的前提条件。

为了进一步对养老保险制度改革建言献策，中国社会保障学会联合光明网整理部分发言专家观点，由光明网理论频道独家刊发，以飨读者。

作者：中山大学政务学院 彭宅文

人口老龄化、经济全球化背景下，我国社会养老保险制度改革决策的主要挑战是，如何平衡防止老年贫困与提高经济竞争力两大政策目标之间的关系。

人口老龄化背景下，寿命的增加与老年残疾（失能）时间的延长，使得老人基本生活保障与长期照护需求增加，贫困风险攀升。经济全球化使得全球经济金融波动及产业结构调整的风险直接影响到国内劳动力市场的稳定，普通劳动者失业及收入风险相应增加。为更好地回应人口老龄化和经济全球化对劳动者生计与老年贫困的挑战，政府有必要完善社会保障制度，加强社会保险的互济及收入再分配功能。然而，与这种观点相对应，强调提高经济竞争力的观点则主张进一步降低社会保险缴费率、压缩财政性社会保障支出、弱化社会保障的互济与收入再分配功能，以巩固我国劳动力低成本优势和税收优势。在既定筹资规模与缴费水平的情况下，完善社会养老保险的社会统筹机制、缩小个人账户的规模，有利于发挥互助共济与收入再分配功能，回应民生所需；扩大个人账户规模、甚至转向名义账户制，则会缩小、甚至放弃了互助共济与收入再分配功能。

处理好政策抉择中上述两大政策目标之间的关系，需要从经济社会发展的全局和长远目标入手，平衡好回应民生需要与保持经济持续增长的关系。更关键地，经济新常态背景下，转变经济发展方式、深化结构性改革实际上要求更多、更好地发挥社会保障的收入再分配功能。一方面，社会保障通过互助共济与收入再分配，解除国民的生活后顾之忧，释放消费潜力，以更好地实现经济增长由投资拉动向消费拉动转变。另一方面，深化供给侧结构性改革、实现发展方式转变与产业结构转型升级，要求经济增长逐步由劳动力成本优势向创新驱动优势转变。这意味着控制社会保险缴费成本、以构建低劳动力成本优势的老路不可取。

从贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念出发，我国社会养老保险制度改革的目标和思路是清晰的，即积极发挥互助共济和收入再分配功能。然而，主张走向个人账户、限制社会统筹机制互济和再分配功能的政策呼吁一直比较活跃，且具有较大媒体和舆论影响。这需要从政治经济学的角度，分析政策建议背后所加载的部门、区域、群体和阶层利益。

1. 部门利益的影响。由于分工不同，发改、财政、人社以及工会部门所肩负的政策目标各有侧重。主要负责经济增长的部门侧重从经济竞争力的角度规划改革措施；控制财政赤字及债务风险的部门更多地关注不同政策措施对财政补贴风险的管控作用；而社会保障部门和工会部门则强调劳动权益保障。

2. 地方利益的考量。地方政府为促进经济增长，获得更多财政收入和更好的发展绩效，以招商引资为焦点展开了横向竞争。这种竞争很容易导致在社会保险缴费负担上展开向下的、追逐底线的竞争格局。由于社会养老保险待遇与缴费水平和年限紧密相关，缴费负担的向下竞争实际导致社会养老保险待遇水平的下降。地方政府的竞争激励实际上不利于收入再分配政策的执行。因此，在收入再分配和经济增长的政策目标的协调上，地方政府多数会选择忽视社会保险政策，以优先服务于经济增长。

3. 劳资之间的利益冲突。为降低社会保险缴费负担，雇主会积极支持、倡导弱化社会养老保险互济和收入再分配功能的政策主张。

4. 阶层间社会团结的缺乏。由于劳动力市场的二元化，正规就业的劳动者基本都能够参加城镇职工社会养老保险，而大量非正规就业、就业质量较差的普通劳动者实际上无力参加城镇职工社会养老保险。正规就业劳动者及退休者反对延长退休年龄、要求逐年提高养老保险待遇等利益诉求会加剧基金财务缺口风险、导致社会养老保险的实际缴费负担攀升。而实际费率的攀升会进一步导致社会养老保险扩面难题，非正规就业者参加职工社会养老保险的可能性降低。劳工群体的分化以及利益主张的差异，不仅使得互助共济难度提高，更容易导致社会分化。

需要强调的是，互联网和新媒体背景下的公共政策需要关注和回应民众利益诉求。但是，由于数字鸿沟和信息贫困的存在，雇主相对于雇员、优质的正规就业劳动者相对于就业质量较差的非正规就业者拥有更好的利益表达能力和渠道。所以，互联网和新媒体上主张个人账户，反对社会统筹的互济和收入再分配功能的呼声获得更为广泛的传播。但是，这种舆论格局显然与真实的利益诉求存在较大偏差。