智利私有化改革带给我们的不是经验，而是教训

作者：李贝

2017-07-06

【深化养老保险改革专题报道⑤】

6月17日，由中国社会保障学会主办的深化养老保险改革与个人账户处置专题研讨会在京召开。20多所高校和研究机构的50多位专家学者参加会议并展开深入研讨。与会者一致认为，我国养老保险制度变革无法早日走向成熟、定型的关键性症结，在于简单地将个人账户引入到基本养老保险制度。与会者认为，我国养老保险制度改革必须坚持结构改革与参数调整并重，而坚持基本养老保险制度的公共养老金属性和化解个人账户是促使多层养老保险体系健康发展的前提条件。

为了进一步对养老保险制度改革建言献策，中国社会保障学会联合光明网整理部分发言专家观点，由光明网理论频道独家刊发，以飨读者。

作者：杨俊

智利在1981年对原来的现收现付制度进行了彻底的改革，在政府承担转轨成本的条件下，建立了完全积累的个人账户制度。经过1981年到2016年35年的发展，个人账户制度虽然积累了大量的养老保险基金结余，但是暴露出一系列重大的问题，受到智利民众的广泛质疑。2016年8月智利百万人游行抗议现有的以AFP为管理基础的个人账户制度就是一个明显的例子。

智利个人账户的养老保险制度存在着以下四个方面的重大问题：

首先，养老金待遇水平较低。根据资料，智利AFP发放的平均养老金约为每月11.8万比索，相对于智利平均工资而言，养老金的替代率仅为24%。平均养老金只相当于平均工资的24%左右，如此低的养老金替代率水平与原来的制度设计之间存在巨大的差距，由此引起了参保者的强烈反对。

其次，个人账户制度缺乏激励性导致覆盖率低。个人账户养老保险制度的设计者认为可以通过“多缴多得、长缴多得”的制度设计来激励就业者更多地参保、更多地缴费，但是智利制度运行35年的实际情况显示这样的想法是不切实际的。数据显示智利的个人账户养老保险制度的覆盖率（即每季度平均的缴费者占智利的劳动者总量的比重）在1995年到2000年平均为45%，2001年到2008年平均为47%，2009年到2016年平均为56%。也就是即使采取了强制性参加个人账户制度的规定，个人账户制度的实际覆盖率水平也仅为56%。

再次，个人账户养老保险基金的投资回报率有明显的下降趋势。完全积累的个人账户养老保险制度优于现收现付的养老保险制度的一个关键条件就是个人账户养老保险基金积累的投资回报率要明显超过工资增长率。在智利初建个人账户养老保险制度的时候，个人账户养老保险基金积累的实际投资回报率相对于2.5%左右的实际工资增长率是处于很高的水平的，所以智利养老金替代率的预测水平也处于高位。但是智利35年的发展情况显示，从长期来看，随着经济的增长，资本积累水平的提高，养老金积累的投资回报率也明显回落。数据显示：1981年到1990年智利养老保险基金实际的平均回报率为12.5%，1991年到2000年实际的平均回报率下降到9.24%，2001年到2010年下降到6.74%，而2011年到2016年更是下降到平均3.01%的低水平。实际回报率的下降对养老金的替代率水平的负面影响是巨大的。

最后，收入分配差距拉大。智利的收入差距是所有经济合作与发展组织国家中最高的。建立个人账户的养老保险制度以后，由于个人的养老金完全来自个人的积累，所以工资越高，缴费时间越长的参保者的养老金就越高，反之就越低。由于缺乏不同收入个体之间的互济性安排，所以个人账户养老金最终强化了收入分配的差距。

智利从1981年以来践行的完全积累的个人账户制度已经过了35年的发展历程，回顾智利个人账户养老保险制度的发展可以发现该制度存在着巨大的问题，智利私有化改革带给我们的不是经验，而是教训，主要有以下四个方面：

*一、个人账户制度的激励功能实际非常有限，对于养老保险制度覆盖率的提高作用有限。*虽然个人账户采用了“多缴多得、长缴多得”的机制，但是智利35年的实践显示，低收入者和自雇者对于参加个人账户养老保险制度的积极性很低，很多人都是只维持最低需要的缴费年限，而缴费年限的下降对于积累制的个人账户制度是非常不利的，会带来养老金替代率大幅度的下降。

*二、个人账户制度缺乏收入再分配的互济功能，对于收入的公平分配将产生不利的影响。*个人账户制度强调“多缴多得”，势必导致收入高、就业稳定的参保者的养老金远高于收入低、就业不稳定的参保者，再加上两种参保者缴费密度上的差异和个人账户长期积累的复利效应，两个群体的养老金在长期中的差距实际上是越来越大的。同时由于个人账户缺乏互济性，具有收入差距的个体之间没有互济性的制度安排，这势必对养老金的收入公平分配产生负面的影响。

*三、随着经济的发展个人账户积累投资回报率是不断下降的，所以养老金的替代率有下降的趋势。*智利的经验显示个人账户的投资回报率不会长期处于高位，随着经济发展水平的提高，资本存量积累的扩大，这必然导致个人账户的投资回报率的下降，所以期望个人账户维持长期的高水平的回报率是不切实际的。对于积累制的个人账户制度而言，投资回报率的下降必然导致养老金替代率的下降，这阻碍了养老金保障退休后生活质量目标的实现。

*四、要充分认识到社会统筹制度在促进社会互济，改善收入分配差距方面的重要作用，要强化社会统筹制度的发展。*社会统筹制度与个人账户制度相反，强调了社会互济性在养老金收入分配方面的重要作用，所以其对于养老保险制度而言作用是无可替代的。而且智利的改革实践也证明了强化养老金互济性的重要作用。2008年智利为了提高低收入者的养老金水平而建立了“社会团结养老金”作为第一支柱养老金；2016年智利总统巴切莱特在电视讲话中提出在未来将逐步将雇主的缴费提高到工资的5%，缴费收入一方面用于提高养老金待遇水平，另一方面用于增进未来的养老金的公平性。所以智利的实践再次证明了以互济性为基础的社会统筹制度是养老保险制度不可或缺的重要部分。