职工基本养老保险制度：坚持公平、共济性的原则不能偏离

作者：中国经济改革研究基金会理事长、原国家发改委党组成员兼国务院东北办副主任 宋晓梧

统账结合制度面临的主要问题是公平性问题

我国统账结合模式的理论争论与社会实践经历了三次高潮，第一次争论个人账户是否具有公共养老金属性；第二次对个人账户规模大小的讨论；第三次经过激烈争论，确定了缩小个人并做实账户的方案。目前正在经历第四次。

我国基本养老保险制度存在公平性问题，但城镇职工基本养老保险制度较好地体现了公平性。现行制度20%的社会统筹比例对于收入再分配调节是有利的，相关研究也显示养老保险在高低收入人群间的再分配效果明显，但在不同就业类型人群间的再分配效果不明显。覆盖范围广更有利于共济和制度可持续性，但目前没有必要将所有的农民工和灵活就业人员都强制纳入城镇职工基本养老保险制度，因为就业市场需要一定的灵活性，就业是最好的保障。农民工问题解决的根本出路是推动农民工市民化，仅从社保来解决这个问题很难，这有赖于伴随城市化发展的户籍制度改革。

统账结合制度步履维艰的根本原因在于没有明晰基本养老保险中政府与市场的分工

中国由现收现付转为统账结合的职工基本养老保险进程中，始终没有解决好转制成本的问题，尽管一些相关文件提出了划拨部分国有企业资产补充养老基金，但多年来并未落实，实际操作是通过提高企业缴费和借用个人账户缴费来解决，以至必然出现混账和空账。

过低的统筹层次导致老年人口抚养比高的地区不得不透支个人账户积累基金，且保持较高的缴费率，而老年人口抚养比低的地区却可以降低缴费率。缴费率地区差距造成不同地区发展机会的不公平。发达地区养老金余额不能转移给收不抵支的地区，中央财政必须要拿出两千多亿来补贴收不抵支地区，以此来实现收支平衡。此外，由于个人账户基金支离破碎，无法建立个人账户基金的投资运营体制，积累基金也难以有效增值。根本原因还在于没有明晰基本养老保险中政府与市场的分工。

完善基本养老保险统账结合制度须坚持四项原则

(一)公平优先、兼顾效率。基本养老保险制度是我国社会保障体系的重要项目之一，也是国家基本公共服务体系的重要组成部分，应强调其互助共济功能，强调其收入再分配功能。在此基础上，改进制度激励机制和供给效率，提高人们的参保和缴费积极性。（二）三方共担、保障基本。坚持基本养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，在较高的层次上和较大的范围内实现基本养老保险费用的社会统筹和互济。坚持保基本原则，为尽可能多的人群提供一定水平的基本保障，并根据经济社会发展和需求变化逐步扩大范围和提高标准。（三）政府兜底、精算平衡。政府兜底基础上的精算平衡，强化政府在提供基本养老保险中的主体地位和主导作用，健全政府投入保障机制。追求尽可能的制度“精算平衡”，对一定时期内的养老保险账户基金的收支状况进行精算平衡分析，必要时国家财政兜底。（四）配套改革、全面推进。基本养老保险制度建设要与国家经济发展形势和人口年龄结构变动趋势相适应，不断完善相关配套措施，建立科学的待遇确定与调整机制，将基本养老金指数化与制度系统的平衡因子挂钩，提升制度保障水平和运行效率。

综上结而论之，在我国一次分配差距已经过大的情况下，完善职工基本养老保险制度，坚持公平、共济性的原则不能偏离，坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离。在此基础上，才可以进一步讨论如何有效解决当前职工基本养老保险制度存在的具体问题。

从制度的稳定性和连续性考虑，目前优选方案仍是保持现有统账结合制度不变，但基于做实个人账户现实困难，把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到平稳过渡的效果，并保证制度的社会共济性。

同时应坚决实施基础养老金的全国统筹，统一缴费率和缴费基数，并拓展制度外资金来源，推进分步式延迟退休年龄，加快农民工市民化进程以扩大缴费基数，做实养老保险缴费基数，制度化待遇调整机制，增强制度的公平透明。

现阶段完全没有必要大动干戈去扩大个人账户规模，那样既缩小了职工基本养老保险的共济性，又与现制度衔接难度极大。坚决不能搞无任何社会共济性的零统筹“全账户”。