公益诉讼应成为检察机关法律监督的利器

中央全面深化改革领导小组第三十五次会议5月23日审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域办理了一大批公益诉讼案件，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。

检察机关提起公益诉讼大有可为、大有作为，在生态环境和资源保护等重点领域提起公益诉讼，既能激活公益诉讼的正能量，也是履行法律监督的新的司法利器，让检察机关的法律监督职能由虚变实、由弱变强。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，检察机关就是有权提起公益诉讼的特定机关之一。检察机关提起公益诉讼试点方案明确，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关介入公益诉讼，拓展了公益诉讼空间，也从司法角度有效遏制了行政机关的不作为和乱作为。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向法院提起行政公益诉讼。

公益诉讼制度是以司法手段维护社会公共利益的重要法器，环境公益诉讼也是维护环境权益的最后一道防线。近年来，民事公益诉讼开始呈现风生水起的态势，而行政公益诉讼依然鲜有发生。因行政公益诉讼尚处于探索阶段，修订后的《行政诉讼法》也没有确认行政公益诉讼制度。目前检察机关提起公益诉讼依据的是《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，依然缺乏专门的具体的法律规定。从这个角度讲，行政公益诉讼制度的法律短板亟待补齐。建议立法部门适时修改行政诉讼法，明确行政公益诉讼制度的法律地位；在行政诉讼法修改之前，建议最高人民检察院总结试点经验适时出台有关行政公益诉讼的司法解释，支持和指导地方检察机关有序开展行政公益诉讼。

从法理上讲，检察机关一般不宜直接提起民事诉讼，但检察机关可以理直气壮地提起行政公益诉讼，因为检察机关是法律监督机关，代表的是国家利益和社会公共利益，对行政机关有一定的抗衡能力，由检察机关作为公共利益代表人和充当行政公益诉讼原告是合适且可行的，可以成为悬在行政机关头顶上的剑，一旦环保局之类的行政机关不履行法定职责，检察机关就可以亮出公益诉讼之剑。假若公益案件没有“原告”，其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依法提起诉讼。和社会组织与公民个人相比，检察机关提起公益诉讼，更具有法律专业和诉讼技能以及人财物等方面的优势。

建议有关部门抓紧修订相关法律，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。建议最高人民检察院在总结试点经验的基础上，发布一批检察机关提起公益诉讼的典型指导案例，指导各级检察机关严格精准地提起公益诉讼。

在全面推进依法治国的背景下，检察机关提起公益诉讼应当成为司法新常态，公益诉讼应当成为检察机关履行法律监督职能、维护公共利益和督促依法行政的司法利器。期待检察机关提起公益诉讼由试点走向全面推行，真正成为常态化的法律监督利器。期待检察机关敢于亮剑、善于亮剑，理直气壮而又精准地用好公益诉讼这个司法利器。（刘武俊）