杨开忠：降低北京人口密度合乎规律

编者按：疏解北京功能、降低北京人口密度，使经济社会发展与资源环境相协调，是京津冀协同发展的关键所在。这一科学论断以北京过密为基础。然而，对于北京是否过密尚存在不同认识。本报记者就有关问题专访了北京大学教授、中国区域科学协会会长、著名区域经济学家杨开忠。

记者：2015年印发的《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)在强调降低北京、特别是北京中心城区人口密度的同时，进一步提出到2020年北京人口控制在2300万以内。2014年北京人口2152万人。到2020年北京人口控制在2300万以内，意味着北京人口密度是增加的。有人认为这是与降低人口密度的要求相矛盾的。您认为，应该怎样看待这个问题的。

杨开忠：我认为，正确理解把握降低北京人口密度要站在实现京津冀协同发展全时空高度。《纲要》规划期至2030年。降低北京人口密度应该是指到2030年北京人口密度应低于2014年，但实现这一目标不是一个直线过程，而是一个“鈡形”曲线过程。也就是说，未来一段时期北京要花大力气控制人口规模扩张，但由于我国人口城镇化水平还比较低、特别是区域发展还很不平衡， 作为各种力量综合作用的结果，北京人口规模客观上还会首先经历一个缓慢上升的过程。但随着我国人口城市化压力减小、特别是我国区域协调发展新格局的逐步形成，加之政府的合理调控，北京人口规模在2020年以后客观上会逐步由增转减、进入下降过程，直至低于2014年的水平。因此，我认为，上述目标是实事求是的，不自相矛盾。

记者：日本东京都市圈2015年土地面积为1.34万平方公里，人口3518万。北京市域面积1.64万平方公里，比东京都市圈多出3000平方公里，但人口不到2200万。据此，有人认为，北京可承载3000万到5000万人，现在不应控制北京人口规模扩张、降低北京人口密度。您怎样认识这一问题？

杨开忠：我以为这种观点忽视了北京与东京圈区域自然资源环境的巨大差别，是无法苟同的。首先，海陆区域背景迥异。东京都市圈位于日本东海岸太平洋沿岸，海岸线绵延数百公里，三面被辽阔海水围绕，往西经森林苍郁的山脉和临海平原共计250余公里即达日本海，海陆区域背景十分优越，生态涵养保障空间大、质量高。北京地处华北平原与太行山脉、燕山山脉的交接部位, 东距渤海150公里，西北距内陆干旱地带约200公里，直线距离我国十大沙漠沙地之一——浑善达克沙地仅180公里，不仅没有海洋环绕，而且面临风沙威胁，海陆区域背景远不如东京圈，生态涵养保障空间显著较小、质量显著较劣。在其他条件相同的情况下，这意味着北京可持续的人口承载力显著低于东京都市圈。

其次，气候和水资源量相差悬殊。日本东京圈属亚热带温带海洋性季风气候，降水丰沛，水资源丰富。以东京都为例，多年平均降水1600毫米，水资源量51.7亿立方米，按2015年人口计，人均水资源量383立方米。与此不同，北京属暖温带半湿润大陆性季风气候,多年平均降水量仅为585毫米、不足东京的37%，多年平均水资源总量37.4亿立方米，按2015年人口计，人均水资源量172立方米(2016年实际人均水资源量126立方米)，不足东京的45%，不及国际公认的极度缺水警戒线的35%。水是维系生命、健康的基础。这意味着，考虑到水资源瓶颈制约，北京可持续的人口承载力又将进一步低于东京圈。事实上，为了解决缺水问题，1972年北京开始开采地下水，随之地下水位下降，河湖以及湿地干涸，生态环境退化，已严重威胁到居民的健康和生活质量提高。

第三，地形地貌差别巨大。北京1.64平方公里中作为稀有的生态涵养和屏障的山地占62%，而东京都市圈基本系平原。若以平原计，2015年北京平原地区人口密度3349人/平方公里，比东京都市圈人口密度高出733人。为了剔除地理尺度的影响，可进行尺度基本一致的相同性质平原地区的比较，结果表明，北京人口密度亦高于东京圈。如2014年，北京中心城区按五环内计面积668平方公里，人口密度15778人/平方公里，比面积(623平方公里)基本一致的东京中心城区即东京区部高出1200多人。另外，北京城六区加通州2014年面积2244平方公里，人口1411.9万人，人口密度也略高于性质、尺度、规模相当的东京都。

由上可知，在可比意义上，北京人口密度高于而非低于资源环境条件更为优越的东京都市圈。既然20世纪60年代以来，疏解人口和功能、缓解过密问题始终是日本东京面临的重要课题，现在北京强调疏解城市功能、降低人口密度自然是合乎规律的事情。

记者：有观点认为，市场力量可以有效地自动调节好人口和功能的集中与分散，因而，城市规模应该放任市场自由决定，政府不应干预。您怎样看待这一问题？

杨开忠：集聚是一把双刃剑，对企业、个人及社会一方面可以带来好处，另一方面可以带来坏处。撇开要素禀赋差异不论，现实世界的城市规模正是这两种不同力量对决的结果。在这一对决过程中，有些好处和坏处是通过价格机制传导的，经济学家将之称为“金钱外部性”;有些则是通过非价格机制实现的，经济学家称之为“技术外部性”。因此，合理的集聚和城市规模是不能单纯地经由市场机制决定的，政府和社会应该参与其中发挥积极作用。事实上，即使在市场经济最发达的美国，政府也是以成长管理等多种形式参与城市规模调控的。当然，随着社会主义市场经济不断完善，我国政府对城市规模的干预范围和方式应该是、事实上也是与时俱进、因地制宜的。

记者：跳出出去规划建设新城既是国际上的普遍做法，也是疏解北京、特别是北京中心城区的必由之路。为了京津冀地区可持发展，您认为雄安新区等北京疏解承接地应当走怎样的人口城镇化道路？

杨开忠：这是一个重要问题。向沿海地区大规模国内移民，是过去几十年中国发展的基本动力之一。目前，我国沿海地区以占14.74%的国土面积承载了全国45%的人口，已经成为地球人口最为稠密的超级巨型城市化地带，其中，京津冀、长三角、珠三角人口密度均已明显高于可比的日本核心区本州岛。因此，为可持续发展，以京津冀、长三角、珠三角为核心的东部地区未来人口城市化势必在疏解核心城市的同时整体上走一条迁入迁出基本平衡的内源式发展道路，其中自然环境条件较差的京津冀地区将更是如此。这意味着，未来京津冀地区整体上不宜也不会有从全国大规模集聚人口，而应基本保持自身人口规模的稳定。雄安新区等北京疏解承接地，应当也必然会适应这种形势，转变城镇化方式，走一条以承接北京人口和就近转移人口为主的内源式城市化道路。(作者是北京大学秘书长 杨开忠 记者倪浩采访整理)