王海娟：农民进城了，农村承包地怎么办？

【文/观察者网专栏作者 王海娟】

中国正处于史无前例的城市化过程中，大量农民进入城市。进城农民不再耕种土地，如何处理农民与农村承包地的关系是一个重大的政治社会问题。

原先“进城退地”的制度安排要求进城农民退出农村承包地。这一制度安排既实现了社会公平，也有利于农业发展。刚公布的《农村土地承包法修正案(草案)》主张进城农民继续保留承包地，即“进城不退地”。

农民群体复杂化，不同类型的农民进城后继续保留承包地有不同的影响。没有获得城市户籍的农民工继续保留承包地，保障了农民工返回农村继续耕种土地的权利，但不利于农业发展。已经获得城市户籍的农民继续保留承包地，既产生严重的社会不公，也不利于农业现代化发展。

农民城市化流动带来人地关系松动，但并没有成为改善农业生产条件的契机，反而将农业发展锁入低效状态。兼顾农民问题与农业问题不能笼统地主张“进城退地”或者“进城不退地”，而是需要分类治理的思路。

资料图（图/@东方IC）

“进城退地”模式

1980-1990年代我国采取封闭性的城乡二元体制，与之相配套的是严格的户籍管理制度。拥有农村户籍的农民无偿获得一定份额的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了农民的居住、就业和生存。拥有城市户籍的市民被纳入政府制度性的社会保障体系。

城市和农村社会是两个不同的社会系统，采取不同的资源配置方式和福利体系。虽然农村社会的福利水平和城市的差距较大，但农村人口也获得了最基本的生活保障。我国处于发展中国家阶段，且人口基数巨大，无法为所有人提供高水平的社会保障。13亿人口都能够获得社会保障，这也体现了一种社会公平。

当时农村社会采取“进城退地”的制度安排。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

当时农民一般通过参军、考学的方式进入城市，流动性较低，进入城市的渠道较少。农民通过参军、考学进入城市一般都可以找到收入较高且有保障的工作，并相应地获得了城市社会制度性的社会保障。他们也必须将户口迁入城市。这部分农民离开农村，并将户籍迁入城市，村集体就将他们的承包地分配给其他农民耕种。

当时耕种土地需要缴纳农业税费，在年成不好的时候，土地产出甚至不及投入。因此，进城农民急切地想退出承包地。当时即使承包方只有一个人口进入城市，农民也愿意退出承包地。当农民将户籍迁入城市后，就主动、无偿放弃了农村承包地。

农民在农村获得土地，进入城市获得国家的保障。一人只能享受一种社会福利，这体现了最基本的社会公平。在农业生产方面，不耕种土地的农民不占有土地，耕种土地的农民实际占有土地，便于农业生产的开展。并且随着优势农民进入城市，在村的弱势农民可以获得更多的土地资源，在一定程度上可以缩小城乡差距。随着越来越多的农民进入城市，在村农民的土地规模可以进一步扩大。当大部分农民进入城市，农村就可以实现农业规模经营和农业现代化。

农业迈向现代化（图/@东方IC）

《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”政策制定者不是简单地以“转为非农业户口”作为农民退出承包地的条件，而是将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛，“迁入小城镇”的农民不需要退出承包地。

将“迁入设区的市”作为门槛是非常高明的制度安排。

一是在我国的城市体制中，“设区的市”往往是地级市、省会城市和直辖市，这类级别的城市经济发展水平和社会保障的水平较高，可以为城市人口提供体面的生活条件。相反，没有设区的城市往往是县级市或者小城镇，经济发展水平和社会保障水平较低，不一定能够为城市人口提供体面的生活条件。将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止农民退出承包地后生活质量降低，或者成为城市贫民。这表明政策设定的农民退出农村承包地的前提条件是，农民能够在城市获得比农村更体面和有保障的生活。

二是地方政府为了完成城镇化率指标，往往强制将农民迁入城市。地方政府将农民强制迁入县级市或者小城镇不难，但要将农民强制迁入地级市和省会城市的操作难度大。将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止地方政府将农民强制迁入城市后剥夺他们的承包地。

“进城不退地”模式

90年代末以来，大量农民进入城市，情况变得复杂起来。

一方面，农民流动方式多样化，大量农民工进城务工经商。这部分农民既没有在城市获得正规的就业和社会保障，也没有将户籍迁入城市。要求进城农民工退出承包地并不现实。另一方面，随着城乡二元体制的开放性不断提高，以及户籍制度管理的松动，即使在城市获得正规就业和社会保障的农民也不需要迁移户口。

2006年左右农业税费取消，不久国家向农村投入大量的惠农资金，如粮食补贴、养老金等。通过考学、参军进城的农民普遍没有将户籍迁入农村。相反，之前将户口迁入城市的农民想方设法将户籍迁回农村。这部分农民更不可能主动、无偿地退出承包地。这就形成了“进城不退地”的事实。

刚公布的《农村土地承包法修正案(草案)》规定，“维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。”这在法律层面赋予“进城不退地”的合法性。

当前阶段农民群体已经发生了很大的分化，“谁是农民”已经变得模糊不清。农民城市化形态也有很大的差异。进城农民及其城市化模式主要可以分为两种不同的类型。

15日，在长春市卫星路的人行道旁，站着几十名农民工（图片来源：任闻鑫 / 东方IC）

一是进城打工农民工，简称农民Ⅰ。这种类型的农民主要从事非正规就业，收入低，也没有获得相应的社会保障。这部分农民年轻时往往进城务工，年老时难以在城市找到就业机会，通常返回农村耕种土地。他们并没有彻底转移到城市，处于“半城市化”状态，依然依赖土地获得就业和社会保障。

二是通过考学、务工经商在城市立足的农民，简称农民Ⅱ。这部分农民通常找到收入较高、有社会保障的工作，生产生活已经完成融入城市。农民Ⅱ处于完全城市化状态，在城市获得更为体面和有保障的就业，不需要依赖农村土地获得就业和社会保障。大学扩大以及升学率的提高，这部分农民的数量不容小觑。在目前阶段，农民工的“半城市化”状态将持续相当长的时间，大学毕业生是完全城市化的主体。不同农民群体“进城不退地”产生不同的影响。

农民Ⅰ进城后保留承包地有利于社会稳定，但不利于农业生产条件的改善。

农民Ⅰ保留承包地，当遭遇经济危机时可以返回农村种地，避免成为城市贫民或者落入贫民窟以及由此引发的政治动荡。当年龄增大时，农民Ⅰ可以返回农村养老。当前我国已经进入“未富先老”阶段。在国家还无力为农村老年人提供养老保障的情况下，农业生产作为一种退养方式，可以应对农村老龄化危机。

农民Ⅰ保留承包地存在的问题是不利于土地细碎化问题的解决。农民Ⅰ的土地要么将土地留给年老的父母耕种，要么将耕地流转给亲朋好友耕种。农民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便随时将土地收回来自己耕种。土地分散化流转加剧土地细碎化化问题，不利于基础设施建设和农业规模经营。经营者流入的土地面积越多，农业经营效率越差。

农民Ⅱ进城后保留农村承包地，既不公平，也没有效率。

虽然相关政策“支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益”。但城市化扩张时期，土地升值的空间很大，农民都有征地预期，一般不会将承包地退出。不再依赖土地的农民Ⅱ更愿意将土地“有”在那里，作为“乡愁”，或者等待土地升值。农民Ⅱ既享有政府提供的制度性社会保障，又占有农村土地。一个人享有两份福利，很不公平。如果他们将土地流转出去，收取土地租金。不需要劳动就可以获得收益，他们是土地食利者。并且农民Ⅱ往往是农村中的强势群体，收取土地租金相当于弱势的、缺乏进城就业能力的在村农民向强势农民交租。有限的农村资源通过这种方式进入城市。这也非常的不公平。

农民Ⅱ占有土地，但不耕种土地，相当于是“居城地主”。这对农业现代化非常不利。户均不过十亩地，流转的收益有限，农民Ⅱ往往任由土地荒废。即使农民Ⅱ愿意将土地流转出去，进城农民的土地与其他农民的土地犬牙交错在一起，进行集中连片流转非常困难。

由于农民Ⅱ常年居住在城市，也不会关心农业生产条件的改善，也不会允许修路修渠占用他们的土地。在村农民不仅没有得到好处，而且需要面临更为恶劣的耕作条件。已经完全城市化的农民仍然占有小块土地，将成为我国农业发展的根本性制约。

分类治理思路

解决进城农民的承包地退出问题的难点在于城市化过程中农村社会的复杂化。在农民工没有彻底转移到城市，还需要农村承包地为其提供收入和社会保障的阶段，让农民工退出承包地不利于农村社会的稳定和城市化的实现。而大量农民通过考学在城市获得体面的生活。继续保留他们的承包地，既影响社会公平，也不利于农业现代化实现。

解决承包地退出问题可以采取分类治理的思路。农民Ⅰ将土地交由集体流转出去，获得土地租金，并保留承包土地的权利。村集体调整地块，将农民Ⅰ不愿意耕种的土地集中连片有偿出租给在村农民耕种。这就既保障了农民工的返乡权利，也规避了进城农民工低效“占有”土地的弊病，实现了土地集中连片耕种。农民Ⅱ无偿退出承包地，将稀缺的土地资源配置给丧失进城能力的弱势农民，有利于社会公平和稳定。并且村集体整合农民Ⅱ的土地，进行集中连片分配。这样就使得实际耕作者占有土地，且随农村人口减少土地经营规模逐渐扩大。

农民城市化流动，为我国农业发展提供了新的契机，也为提高务农农民群体的收入提供了经济社会条件。但《农村土地承包法修正案(草案) 》删去了“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”的农民退出承包地的规定，主张进城农民继续保留承包地。这或许可以保障农民工的权益，但也固化了农村土地关系，产生了社会不公，将我国农业发展锁定在低效状况。

在快速的城市化过程中，农民群体复杂化，社会形态处于变化过程中。辨析“谁是农民”，以及如何在保障农民土地权益的基础上促进农业现代化发展，非常考验改革者的智慧。

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