樊鹏：讨论国监委改革，要完整理解中国宪法政治秩序
【最近，国家监察委员会改革引发了激烈的讨论，本文为中国社科院政治学研究所副研究员樊鹏在10月28日思想者论坛（政治分论坛）所作发言，希望能为大家提供一些思考。】
作者按：近期学界密集讨论国家监察委改革，重心放在了宪法层次如何完善试点改革与合法性推进（尤其是全面铺开）的宪法依据，但是作为“政治机关”的国家监察委，务必将其放在中国特色社会主义宪法政治秩序的框架内，而不是单纯的宪法政治和宪法文本的角度。要在中国共产党的领导、依宪执政和人民民主的三统一上完整理解中国宪法政治秩序的内涵与要求，而不是借用宪法政治、文本主义做不切合实际的抽象规范。
从政治实践角度看，国监委改革是一次政治体制改革，是党和国家权力关系的深度调整，是以加强和改善党对国家政权机关领导的体制机制、更好实现党的领导和依宪执政相统一为问题导向的实践探索过程，而不是“一次过”的宪法文本调整。在进行充分的政治实践之前，要达到改革目标，不可能通过一次所谓“修宪”就能一蹴而就。
以下为演讲正文：
近日，新华社播发长篇通讯，全面披露了国家监察体制改革这一“事关全局的重大政治体制改革”的试点工作开展情况，其中对国家监察委作为“政治机关”定位的表述引发热议。这里政治机关的定义，不仅基于国监委自身的职能权责，而是要从这次改革所要承担的政治“任务”来理解。
十八大以来，中国的政治叙事已经发生重大变化，党的建设的核心议题已经突破了党的自身建设的范畴，转移到把党的建设和党领导下的国家政权建设加以统筹考虑。从基本问题导向来看，改革在于通过提高国家监察的政治规格和资源整合，实现党内监督和国家监察全覆盖，加强党对反腐败工作的统一领导和实施。但核心任务并不仅限于此，中央要通过这次改革，进一步探索新时代加强和改善党的领导的体制机制，探索党对国家政权机构领导的具体化、机构化方案，进一步以法治形式加强党的领导权，确保党的政治意志和国家意志、法治意志相统一，厚植中国共产党执政的政治基础。在**这个意义上，国****监委改革作为一次政治体制改革，实际上是一次复杂的政治实践过程，触及了中国共产党的领导体制和宪法政治秩序的内核。**改革进展，则有利于推动执政党的执政学说和组织理论，同时回应思想界长期以来对中国宪法政治秩序的不恰当理解和扭曲的政治叙述，重塑中国的宪法政治话语，巩固中国的宪法政治秩序。
1.从民主叙事到党建叙事
中央已经明确，十九大报告所提出的“新时代”，主要不是从世界发展变化的角度，而是建立在党和国家事业发展需要的角度，是执政党的指导思想和对自身的要求出现重大变化的新时代，同时明确这个新时代的开端始于十八大，而非十九大。
**党的十八大以来，在加强党的领导和全面从严治党的制度改革背景下，中国的政治叙事经历了从“民主叙事”向“党建叙事”的转变。**改革开放以来，无论是哪一届中央领导班子，在党的全国代表大会上回应“民主”问题，似乎成为中国特色社会主义“政治正确”的一部分。
图/新浪财经
但是十八大以来，无论是官方意识形态单位还是学术界，整个政治叙事重心都转移到党建上来了，在“四个全面”战略布局中，“全面从严治党”是核心；在十九大报告的“四个伟大工程”中，“党的建设伟大工程”是核心，执政党建设逐渐成为基本共识和显著议题。**这个政治叙事的内容转变，一定程度上体现了道路自信和制度自信。**但怎么描述这个党建叙事的核心？最基本的内容之一，显然就是加强党的领导。但是这个内容仅仅是党建叙事的核心之一，而不是全部。
无论是媒体报道的反腐败斗争，还是党的各类会议上都有清晰表述。高扬理想信念，加强党的领导，全面从严治党，在十八大以来的“新时代”叙事中占据核心地位，可见这一条是执政党和社会的基本共识；实践层面，以请示报告制度为切入点的政治问责和以落实八项规定精神为切入点的党内监督，是成效落实党的领导最显著的两个方面。
十八届四中全会把加强党的领导作为全面依法治国的六大任务之一，六中全会的主题则是全面从严治党，规定全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。
中国共产党党章规定，党的领导权是思想的、政治的、组织的领导。党章定义的领导权往往被理解为一个相对抽象的领导权，尤其在改革开放以来“党政分开”、“政企分开”的话语影响下，党的领导权被限定在一个极为狭小的“政治”范畴之内，**而随着市场经济发展和社会力量的壮大，这个政治范畴的内涵被不断挤压，在有些领域，党的建设变成了内部政工工作，党的领导虚置和弱化的现象十分普遍。**而在经济社会文化诸领域，自主性已经成为社会组织和权力运行的一般法则，党的建设缺失成为一种常态，党的政治核心和政治引领作用难以发挥。
**所以十八大以来执政党推动的党的组织和工作的全覆盖工作，十九大报告提出来的“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，在一定程度上反映了一种新的党建叙事和改革实践的主题内涵。**但是这个内容，仅仅是党建叙事的核心之一，而不是全部。
事实上，在党建叙事中，围绕新时代党的建设的核心政治任务，除了加强党的领导外，更为全面的核心任务的描述是十九大报告中所表述的在“党是领导一切”的前提下，更进一步“完善坚持党的领导的体制机制”，而这里的体制机制则不仅包括党的领导这个党建叙事的核心，而是更多涉及到从全面从严治党和全面依法治国的角度加以统筹考虑：
如何“把党的领导同坚持党在宪法范围内活动统一起来”、如何“学会运用法治方式治国理政”，涉及到从党和国家权力运行的总体加以统筹考虑；如何“加强和改善党对国家政权机关的领导”，改革的最终任务则是要从党的领导、人民民主和依法治国“三统一”的角度加以统筹，巩固中国共产党长期执政的宪法政治基础。
2.中国宪法政治的核心是落实双重意志
中国的宪法政治秩序是中国学术界关心的重大议题，核心争论在于中国共产党在宪法政治秩序的地位。对于执政党来说，从理论上清晰认识自身的宪法地位，是坚持党的领导和制度自信的前提，但更关键的问题则是通过何种体制机制落实自身的宪法角色，巩固长期执政的宪法地位，完成自身肩负的历史使命。
宪法在西方话语中被描述成人民意志的产物，无论是议会民主还是自由民主，都是围绕宪法的政治。在“人民-宪法-政党”三元素构成的西方政治话语中， “人民意志”为最高意志，其次是宪法，再次是政党。宪法是人民意志的产物，而政党仅仅具有工具性特征，在人民意志之下，是实现人民意志的工具。
如德国宪法称政党为“人民意志的容器”，政治的核心是竞争分散的人民意志，谁得票多，或在议会获得的席位多，谁就来执掌政府。因此，在西方宪法政治情境中，说政党是宪法体系的一部分，政党的意志在人民意志和宪法意志之下，是没有问题的。
**但中国不符合这套逻辑。在理论上，我们并不能假设宪法仅仅是中国人民意志的产物。本质上，中华人民共和国宪法是党的意志与人民意志的共同产物和集中体现。**从历史渊源看，中国的宪法是作为中华民族先锋队的中国共产党领导人民通过革命所创建，是中国共产党领导人民“通过科学程序”制定，在发展建设实践中不断完善。从宪法文本看，党在宪法序言中不仅负有极高的宪法创设者的地位，而且负有长期执政和领导中国人民实现中华民族伟大复兴的历史使命。因此，在宪法正文第一部分才是体现人民意志的人民代表大会制度。
长期以来，受制于西方民主政治话语，认为中国特色社会主义制度的根本政治制度是人民代表大会制度，现在看来，这个提法是不准确的。严格来说，中国的根本政治制度是中国共产党的领导以及人民代表大会制度（在十九大报告中中国共产党的领导被形容为“中国特色社会主义的最本质特征”）。把中共理解为西方意义上的政党是“驴唇不对马嘴”。
中国共产党集中代表中华民族整体利益，而中共的全国代表大会则是党的意志的最高体现。党的意志在严格意义上具有独立性，可以说它是人民意志的体现，但是却不可以说党的意志是人民意志的产物，党的意志不仅从其产生机制上有其独立性，而且也有其相对独立的宪法地位。从作为宪法基础的双重意志可以推定，党的议程才是中国的最高国家议程。先召开党的代表大会，再组织召开“两会”，就是要实现党的意志和人民意志的对接，体现的是党的领导和人民民主的统一。
中国共产党第十九次全国人民代表大会 图/新华社
在这个意义上，落实中国宪法和执政党的党章精神，有两个关键，一是要维护党的意志和人民意志的双重权威，二是要在维护双重权威基础上体现党的意志的独立性和超然地位，使党的意志同人民意志、法治意志更好地统一起来。
在这两个意志中，党的意志是相对主动地、能动的，而人民意志则是相对分散的、被动的，但是在社会不断发展和关键条件转化的情况下——例如十九大报告中构成主要矛盾的“人民对美好生活的需要”这个广泛的、多元化、超高预期的需要在新的社会组织形态、新兴技术的刺激下，在社会和政治领域具备持续发展的动能——人民意志可能成为积极的能动性。体现在国家权力机关和法治机构的权力运行上，在新时代，党和国家重大议程出来受到执政党的领导和主导外，事实上还持续受到来自新兴社会力量、专业精英、知识分子和新思潮的影响。
维护党的意志和人民意志的双重权威，既要体现党的领导，落实党的政治领导权，但同时还要体现人民民主和依法治国的精神。如果完全按右翼自由主义思维，一定要在西方宪法概念和论述里面找到党的位置，这样的讨论基本没有实际意义。但另一方面，国内一些左翼思想把宪法置于党之下，或者描述为“党国体制”，言下之意党的权力和国家权力是平行关系，把中国核心政治制度只理解为中国共产党的领导，既曲解了党章，也违背中央推动党的制度改革的精神。因此，极左和极右都没有如实地、完整地尊重中国的政治现实。
3.党的建设的双重任务
基于上述党章精神和宪法政治秩序的理解，再看党建叙事的核心就不难理解，新时代党的建设伟大工程面临双重任务。
十八大以来，在党的制度建设改革过程中，中央一方面强调要加强党的领导，实现党的领导的具体化，但另一方面又非常强调，党的领导要通过法治方式加以实现，要把党的领导同党在宪法内的活动统一起来。党的领导、人民当家作主和依法治国的“三统一”是在上个时代提出的，但是对于实现三统一体制机制的探索和真正意义上的落实实施，则是进入“新时代”之后的改革实践主题。
中央要求加强党的领导和全面依法治国相协调，完善坚持党的领导的体制机制，推动党的领导的具体化、制度化，提高运用法治方式治国理政的能力，厚植党的领导的政治基础。新时代党的建设的历史定位和改革方向，既抓住了新时代党的领导体制改革的重点与关键，也是新时代巩固中国宪法政治秩序的核心和基础，但在实践中则给党的各项制度改革提出了重大挑战。
回头去看四中全会，会发现执政党实际提出了一个极有难度的宪法政治难题。全会决定把加强党的领导作为全面依法治国的总目标之一，但是在五大核心任务种，又将完善党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中。党的领导既在法治之中，又在法治之上。这个挑战是明显的，具体涉及到：在改革进程中到底如何实现党的意志和人民意志的统一，如何实现党的领导和依法治国的衔接统一，在某些领域，党的领导权的运行如何同国家政权机关的具体的权力运行相互协调、统一？
这是中国的执政党的建设和制度改革的超级辩证法。一方面，中国共产党执政，本身就是目的，不能从西方宪法政治角度将之解读为实现人民意志的工具价值。但另一方面，依法治国和人民民主相对于党的领导来说，同样既是手段，也是目的。实现三者的有机统一，是中国特色社会主义政治体制的内在要求与核心要义。关键在于要从理论和实践上解决中国宪法政治秩序内实现党的领导的具体化的改革要求和保持国家权力相对自主性的内在关系。
一方面，党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。但另一方面，新的党建叙述的核心在于要实现党的领导的具体化，这同改革开放初期提出来的党政分开的提法具有极大的差异性，今天影响党的制度改革的关键，是一种崭新的观念秩序和精神气氛。
十九大报告显然把这个上述双重任务放在了显著位置，在报告第三部分14条方略的第一条，在强调“党是领导一切的”同时，重点强调要改善坚持党的领导的体制机制；在报告第六部分第五条，在深化机构改革的表述中，提出统筹考虑各类机构设置，从后文提出的“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的改革设想来看，这里的“统筹考虑”不同于过往的行政机构改革，重点说的要将党和国家机构的设置形式加以统筹考虑。
以上这些是十九大报告提出的新时代党的建设要有“新气象、新作为”的主要内容，实际上需要解决的核心问题就是如何更好地通过机构化、机制化的方式，把党的领导权的具体化落实同国家权力机关的运行结合起来，从而进一步把党和国家体制，把党的意志和权力同国家机关的权利及其背后的人民意志、法治意志更好衔接起来、统一起来。
4.国监委改革的政治意涵
从双重意志和双重任务的角度认识改革实践，便于加深我们对一些改革难题的理解。针对国家监察委改革试点全面铺开，有学者提出“中国监察体制改革，除非修宪别无选择”，这种观点正确指出了国家监察委改革可能涉及到的宪法政治的难题，但是显然仅仅强调修宪这种“文本”意义上的改革，模糊了这次改革的性质，也严重低估了这次改革的复杂性。
2017年1月19日 中国首个省级监察委员会挂牌 图/视觉中国
这次改革既然是一次政治体制改革，那本质上就需要将之理解为一个政治实践过程和动态的权力调整过程。在这个动态的权力调整的实践层面，在党和国家事业的各具体领域，如果仅仅强调“党是领导一切的”，而忽略了十九大提出来的“改善坚持党的领导体制机制”以及“加强和改善党对国家政权机关的领导方式”的丰富内涵，无论在理论还是实践层面，同样也是不可取的。
在立法、行政、司法、国家监督、社会治理等各领域，以立法领域的改革最易于操作，成效最为显著。四中全会决定提出全国人大的重大立法要经过党中央审议，党的重大决定要经过全国人大立法跟进，这在一定程度上明确了党对国家机器的监督和领导方式，实现的领导方式的具体化，从国监委试点改革的启动过程来看，党中央政治动议，全国人大立法跟进，体现了党的政治意志和立法过程的相互衔接、统一，体现了“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”的任务和目标。
但是在其他各领域中，在党的领导和国家机构权力的运行过程中，一些深层次的矛盾和冲突实际上还是非常明显的。例如在司法体制改革、国务院金融监管、国有企业改革当中。单方面落实党的领导机制，有时会同行政权力必要的自主性、专业精英的管治思路、社会协同治理逻辑、法治逻辑等存在一定的内在张力。
例如在国有企业中，如果不能够把党的领导的体制机制同企业负责人制度和专业精英的积极性相结合，可能产生领导机制的运行不畅，产生消极影响。在行政监管部门，如果不能很好地协调政治领导同专业精英的关系，可能会影响一流人才的积极性，甚至将专业精英从体制中挤压出去，转向被监管方，甚至走向体制的反面。
在反腐败领域同样如此，仅仅强调党内监督权的运行，缺乏党和国家反腐败机构的统筹协调，缺少法治化的保障作为反腐败的基础和依据，也会在反腐败斗争中面临极大的工作机制方面的制约，甚至在社会上产生极大的消极效应。例如在“新时代”的第一阶段，中央纪委推动的“纪法分开”、“纪严/先于法”的改革实践，有利于落实党的先进性，凸显党内监督的高标准，后来发现，这种做法可能存在一些问题。比如，党内监督单方面运行，监督权的落实方式缺乏法制保障，“双规”的法外运行就是例子。又比如，纪法分开后，党的纪律检查机关到外资机构办案，又比如到海外追讨，非国家机构的性质使其面临监督执纪的尴尬。
又比如，党内监督实践中执纪工作的许多环节和法律无法衔接，没有衔接机制。党的执纪审查和司法机关司法审查“两张皮”，刑事诉讼法对于党的纪检执纪审查取证未加以确认，因此取证在司法意义上不具备法律效力，造成实践中证据转换法律基础缺失、转换机制缺失。更为重大的影响在于，在纪律检查之后转交司法机关审查公诉后，检察院和法院主要依据法律而非党内法规定案（但是我国反腐败立法相对滞后），因此司法机关的判处往往情节较轻、惩罚力度较轻，同严苛的党纪处分和严厉的政治表达之间对比鲜明。从执政党的角度来看，这个反腐败的分散过程阻碍了自身的政治意志向国家法律意志的有效转化。
**在这个意义上，国监委改革确实承担了探索统筹协调党的领导权和国家政权机关权力运行、依法治国之间关系的重大政治使命。**这次改革探索的关键环节是是“合署办公”以及和合署后的新机构的职责权限、权力运行的问题。1993年，中央基于“反腐败形势严峻”的判断，推动中纪委同行政监察部第一次“合署办公”，由中央纪委统一向中央负责。党的十九大基于“反腐败形势依然严峻复杂”，确立中央纪委同国家监察委的“合署办公”，这次合署办公的特点不仅在于国家监察委的规格更高，而且性质也更为明确：合署后成为党统一领导下的国家反腐败机构。从机构设置到职责权限，既是在党的领导下，又完全建基于宪法法规和党内法规之上，两个牌子，一套班子，同体运行。特殊调查权的使用（包括党内纪律检查）则完全依据全国人大即将颁布的《国家监察法》的赋权，涉及公民权利的纪律审查不超越任何法律界限。
合署办公的形式首先体现了改革的问题导向，尽管在宪法文本角度还需要进一步夯实改革的法治基础，但就问题导向的落实来说，这次改革一定程度上解决了目前党和国家反腐败体制机制所存在的一些棘手的问题。从改革实践的效果来看，改革后分别解决了原有反腐败力量覆盖面窄、力量分散的问题，通过整合力量，实现了党内监督和对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现了预防腐败、打击腐败和反腐败党内法规建设和国家立法工作的同流程管理、全链条资源整合；新成立的国监委提高了政治规格，解决了反腐败国际间不对等合作的问题，而通过合署形式同时也保障了执政党在国际反腐败领域能够有效传导自己的政治意志。通过《国家监察法》将明确监察取证标准要与刑事审判相一致，实现了党内监督同司法审查的相互衔接，解决了纪发不畅的问题。新建立的国监委解决了政治规格与执纪监察合法性问题，提高了反腐败国际合作的机构规格等。
但是从党的机构和国家监察机构的权力运行机制来看，合署办公和同体运行的形式，确实体现了王岐山在2017年两会提出的党政“分工但不分家”的观点。合署后党政机构内部工作流程不分家，对外根据职责需要做必要的分工。内部并不做党政区分，党内监督和国家监察，一套程序审查，一个流程走完，同步完成党纪处分、政纪处分和国家监察意义上的准司法审查任务。对内一套人马、一个权力结构，对外则根据不同需要灵活行使党内监督权和国家监察权，例如在海外追逃，就以国家监察委的形式和面貌同国际组织和其他国家的国家级反腐败机构对接。本质上，合署后的党和国家监察机构，是一个统治结构（本质上党政本来就是一家）的不同“分身”。
很显然，改革之后这种新的党政机构的形式确实不同于一般国家机构，说它是一种政治机构，名副其实。但是这种机构形式是否适宜于其他领域，是否可以作为十九大报告提出的“探索省市县职能相近的党政机关合并或合署办公”的参考形式，以及合署后长期运行会带来什么结果，是否真正有利于落实党的领导的具体化、把中国共产党执政的制度优势真正转化为治国理政的实际效能，可能还需要进一步探索和观察。
但是总的来说，这次试点改革无论就理论还是实践意义都是巨大的。最为总要的一点启示是，作为对这次改革基本出发点的认识，绝不能借用西方宪法政治、文本主义做不切合实际的抽象规范，而是要在中国共产党的领导、依宪执政和人民民主的“三统一”上完整理解中国宪法政治秩序的理论内涵与实践要求。从政治实践角度看，作为一次重大政治体制改革，根本在于这次改革是为党和国家权力关系的深度调整做准备，是以加强和改善党对国家政权机关领导的体制机制、更好实现党的领导和依宪执政相统一为问题导向的实践探索过程，而不是“一次过”的宪法文本调整。显然，要实现改革的目标，在进行充分的政治实践之前，绝不是一次所谓的“修宪”就能一蹴而就的。
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