焦永利：神话般地崛起座座城，中国“未来之城”计划呼之欲出
【文/观察者网专栏作者 焦永利】
2017年4月，雄安新区横空出世，举世瞩目。雄安新区的建设是千年大计、国家大事，担当着疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的历史重任，未来将构建成为一座“担当着新时代发展使命的未来之城”，从而有可能使得中国在全球城市发展领域实现“从跟跑到并跑再到领跑世界”。无独有偶，近期武汉市提出建设长江新城，最终目标是将其打造为“代表城市发展最高成就的展示区、全球未来城市的样板区”。
综合来看，中国的“未来城市”计划呼之欲出，这是天时地利人和的综合效应。也表明在城市发展领域中国正在积极探寻面向未来科技和产业革命进行系统集成的城市发展“中国方案”。本文尝试对此进行分析，提出面向“未来城市”的理论困境、创新需求与破题思路。结论是，我们比以往更加需要理论创新和政策创新的指引，需要尽快构建系统完善的“未来城市学”理论体系、明确重要研究方向与议题、构建植根中国的城市治理体系。
1. 雄安新区成为“担当新时代发展使命的未来之城”
2017年4月1日，新华通讯社受权发布：中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。雄安新区自此正式横空出世，受到举世瞩目。新华社的通稿中将之表述为：“这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。”从那时起，这件“千年大计、国家大事”就始终密切牵动着全国乃至全世界人们的目光。
关于设立雄安新区的决策背景，2017年2月23日，习近平总书记在河北安新县主持召开的座谈会上明确指出，规划建设雄安新区是具有重大历史意义的战略选择，是疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的历史性工程。可见，设立雄安新区首先是着眼于推动京津冀协同发展、以之作为疏解北京非首都功能的集中承载地，与通州的北京城市副中心一起形成北京新的两翼，共同搭建首都发展新的骨架。对于河北而言，则是与2022年北京冬奥会带动大发展的张北地区形成河北发展新的两翼。
2017年2月23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在河北省安新县考察雄安新区规划建设工作。 新华社记者 兰红光 摄
那么，雄安新区如何建设才能承担起这样宏大的任务呢？答案是走新路、开新局，通过建设“贯彻新发展理念的创新发展示范区”来寻找路径、承担重任。按照《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》一文的表述就是：雄安新区将坚持以人民为中心的思想，成为一座现代宜居之城——如果说此前，中国的大部分现代化城市建设都是向外借鉴学习，那么在多年积累的基础上，雄安新区将构建一个蓬勃内生、发扬传统、自信开放的现代化城市，从而达到“从跟跑到并跑再到领跑世界”，真正地成为一座“担当着新时代发展使命的未来之城”。
通过建设“未来之城”引领新发展，这是一个信号，也代表着在城市发展领域，中国积极探寻面向未来科技和产业革命进行系统集成的城市发展“中国方案”。如果说，此前的各类新区更多是地方大力构建的生产功能为主的空间单元，那么，雄安新区的横空出世可以看做是探索未来城市整体发展模式的一个信号。从城市规划理论来观察，雄安也恰恰是必须建成“未来城市”，有真正强大的吸引力（体现在经济、文化、生活等各个维度），方能成为“反磁力中心”，实现其设立初衷。
2.武汉长江新城对标雄安新区打造“全球未来城市样板区”
风起青蘋之末，中国的“未来城市”已如“站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头了的一只航船”。
2017年9月30日，武汉市长江新城管理机构正式挂牌，也标志着位于武汉的这一新城正式进入开发操作阶段。按照武汉市提出的设想，该新城最终将打造为“代表城市发展最高成就的展示区、全球未来城市的样板区”。
根据公开资料，早在今年1月22日武汉市第十三次党代会报告就提出了启动规划建设长江新城的设想，这一设想还一度在全国两会期间引发很大关注。
武汉市提出，规划建设长江新城是“百年大计，武汉大事”，是复兴大武汉的战略决策，是建设现代化、国际化、生态化大武汉的重大举措，也是优化武汉城市发展空间布局的必然选择。其建设目标是：坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，建设成为践行新发展理念的典范之城。
笔者也关注到，长江新城在诸多方面体现出对标雄安新区的思路，整理为下表。
从上面的对比表格大家很容易看出雄安新区和长江新城的紧密关系，在表述方式（千年大计、国家大事V.S. 百年大计，武汉大事）与发展愿景（贯彻新发展理念的创新发展示范区V.S. 践行新发展理念的典范之城）上的表述几乎一致，而总体要求（世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位）则完全相同。
3.“未来城市”建设的新思路及其理论解释
毫无疑问，未来城市最大的特征是“新”，并且是系统化的“新”。这种“新”又分为两个层面，即未来城市必须实现城市本身（物理、景观、产业、结果的维度）以及城市建设（机制、融资、分配等维度）两个层面的系统集成创新，在加速现代化的基础，进一步实现城市发展与治理的“未来化”。
让我们来看一看雄安新区和武汉长江新区在这两个层面上已经明确的新思路。
先来看雄安新区。9月26日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在河北雄安新区调研规划建设有关工作，在新闻通稿中总结了雄安新区从设立到当前的工作进展：“新区规划编制取得重要阶段性成果，300多名一流专家参与规划编制，优选12个国内外顶尖团队提出城市设计方案，反复比较论证，充分吸收各方面意见，总体规划框架正在深化细化提升，22个专项规划基本成型。新区已组建精简高效统一的管理机构，起步运作良好。改革开放政策设计工作有序推进，土地、住房、投融资等体制机制创新研究逐步深化。生态环境治理扎实推进，白洋淀流域上游环境综合整治和生态修复启动实施。管控工作科学有效，社会保持和谐稳定。”
可见，到目前为止主要的工作推进领域是：（1）规划编制；（2）管理机构；（3）政策设计，其中包括土地、住房、投融资等体制机制革新；（4）生态环境；（5）局面管控。以下就从这几个方面展开分析。
（1）面向未来城市的规划编制
雄安新区的进展：22个专项规划基本成型，总体规划正在深化细化，可以期待将在不久后出炉。其未来城市属性的体现在于：
第一，在城市本身层面。张高丽副总理在最近的调研中强调要“顺应自然、尊重规律、平原建城的要求，体现中西合璧、以中为主、古今交融城市风貌特色”，“充分体现自然风貌，确保新区蓝绿空间占比70%以上。……要保护弘扬优秀传统文化，使新区规划建设与当地历史文化传承有机融合、相得益彰。”徐匡迪院士曾这样描述雄安新区未来的生产、生活、生态三大发展空间：水城共融犹如江南水乡，大量管廊地下藏，地底通道汽车穿梭忙，行人休闲走在马路上，街道两边传统特色建筑分外亮堂，河水穿城流淌，森林公园空气清新舒畅，被绿树隔离带包围的白洋淀碧波荡漾……国家发展改革委主任何立峰在接受采访时说雄安新区“规划上要达到国际一流城市的水平，同时在建筑上要充分体现中华文化的元素，在建设过程当中要精雕细琢，以工匠精神打造百年建筑，留下千年传承。”在公共服务方面，雄安新区将围绕“人”这个核心谋篇布局，充分提高基本公共服务水平，配套优质教育医疗等资源，提高对疏解北京非首都功能高端人才的吸引力。
第二，在机制层面。主要体现在“300多名一流专家参与规划编制，优选12个国内外顶尖团队提出城市设计方案”。
武汉长江新城的进展：第一，在城市本身层面。根据公开信息，长江新城的规划突出“国际视野、武汉特色”，将引入城市水库、绿色交通、能源和信息综合管廊、水网和绿道交融、城市生态等新理念。第二，在机制曾。实行“国际化+本土化”的规划编制工作方案。通过国际征询，“海选”国内外高水平规划设计研究机构参与总体规划和各专项规划的编制工作。
由于规划方案尚未形成并公布，因此很难全面判定这方面的创新进展。但是，城市规划、城市研究理论界似乎有一定共识，那就是过去几十年波澜壮阔的中国实践尚未孕育出相应的中国理论，而单纯的西方城市理论、城市规划理论很难顺畅指导中国城市发展实践。在笔者近期参加的一次论坛上，住房和城乡建设部总经济师赵晖先生就指出：“中国有独特的制度，在公共效率上极具优越性，而制度背后的基础理论、背后的科学机制尚未被很好地揭示出来，而只有揭示出这种科学机制，才能真正全面地树立制度自信。未来的城市及城市规划理论研究要有“野心”、具备创新精神，要有为人类做出重要贡献的魄力。”笔者非常认同这一判断，根据笔者对雄安新区规划编制情况的了解，应该说从学科结构、创新视野上已经展现出面向未来的创新态势，也希望雄安新区的规划能够开启新的规划类型、规划思维与城市思维。
（2）面向未来城市的管理机构
管理机构主要体现机制层面的“未来性”，但是其指导思想应该是精简高效，服务于未来城市的规划与治理。
雄安新区的进展：
河北雄安新区管委会正式组建，基本原则是精简高效。另一重要进展是雄安集团于7月份正式设立并随后开展了首轮招聘。
雄安集团是河北省政府批准成立，具有独立法人资格、自主经营、独立核算的国有独资公司，是河北雄安新区开发建设的主要载体和运作平台。主要职能包括：创新投融资模式，多渠道引入社会资本，开展PPP项目合作，筹措新区建设资金，构建新区投融资体系；开展土地一级开发、保障性住房以及商业地产开发建设和经营；组织承担白洋淀环境综合整治和旅游资源开发经营；负责新区交通能源等基础设施、市政公用设施建设和特许经营；参股新区各类园区和重大产业项目开发建设。
8月底，中国雄安建设投资集团有限公司（以下简称“雄安集团”）面向全国公开招聘23名中高级专业技术人员，涉及战略研究、规划、投融资、大数据、基础设施建设、园区建设、生态环境治理、市政设计、建筑设计、景观设计、招标采购、预结算、安全质量、法务、公共关系等多个专业领域。目前这项工作应该已经完成。
武汉长江新城的进展：
在管理机构设置上，长江新城与雄安新区的模式十分类似，9月初，武汉设立了中共武汉市委武汉长江新城工作委员会、武汉长江新城管理委员会，统筹武汉长江新城的规划建设管理工作。其主要职责是：组织协调规划制订工作；研究制定开发建设有关政策措施，并协调督促落实；组织开展招商引资、宣传推介、产业功能培育和社会投资项目促进等工作；研究制定有关管理制度；统筹推进国家级武汉长江新区申报工作。为体现“小政府少机构”的原则，管委会只设综合局和发展局，承担日常具体工作。
这样精简的机构如何运行呢？武汉市提出了“经社分开、统分结合”的运行机制。其中，“经社分开”是指经济事务管理由武汉长江新城管委会和市直相关职能部门承担；社会事务管理由武汉长江新城属地党委政府承担。武汉长江新城管委会及其下设的综合局、发展局，主要承担经济事务管理，集中精力抓新城规划建设、产业布局、招商引资、生态保护等协调督促落实；各项社会事务管理，包括征地拆迁、社会稳定、人口管理、基层组织建设等分别由江岸、黄陂区属地党委政府负责；“统分结合”是指经济事务管理，由武汉长江新城管委会统筹协调，由市直职能分管部门分头承担完成。
同样，长江新城也迅速组建了国有全资的长江建投集团，用以对接各大金融机构及知名投资机构，深入跟进研究投融资、土地收储、基础设施建设等多项工作。
（3）面向未来城市的政策设计
同样，这一方向主要是建设机制的创新。
9月份，雄安新区公布了建设的三条原则——绝对不搞土地财政，一定要考虑百姓的长远利益，绝不搞形象工程。这里面土地堪称核心内容。面对不搞土地财政如何筹集城市建设资金的问题，雄安新区提出了“三个变”的解决思路：变土地平衡为城市平衡，变政府争利为让市民获利，变产权少数人拥有为社会共有。
根据雄安新区公众号披露的信息，“三个变”的内容主要是：
变土地平衡为城市平衡，是指政府不再主要靠卖地为生，而通过促进城市工商业发展、扩大就业水平，在税收中扩充地方政府的钱袋子；
变政府争利为让市民获利，则是指不搞一次性征地补偿，更要抑制过高的房价，真正让处于两头的老百姓共同分享土地增值带来的巨大收益；
变产权少数人拥有为社会共有，这一条尤为关键，是实现以上两个思路的基础。根据新思路，未来土地使用权将由政府和农民共有，以往的房地产开发商变身为“房产”开发商，不再拥有土地使用权。这就相当于政府和农民以土地出资，折成股份，成为城市的“股东”，而房产开发商则投入资金和技术进行开发，最后土地增值的收益在政府、农民和开发商之间进行分配，大家共享城镇化发展的蛋糕。
长江新城进展：
武汉市提出长江新城建设要坚持的“五条原则”：1.不搞“土地财政”，要向改革创新发展要效益。长江新城不是炒房投机之地。2.不损害群众利益，要坚持创富惠民利民。人民群众是长江新城的主人，是根本的依靠力量。3.不搞“形象工程”，要打造百年精品。长江新城是世界未来城市的样板，绝不能急功近利。4.不走“先污染后治理”老路，要坚持生态优先、绿色发展。对达不到环保要求的项目，即使规模再大、企业利润再好也坚决不要。5.不独占建设红利，要坚持区域利益共享。要发挥长江新城在全省、中部地区、长江经济带发展中的集聚带动力，使之成为带动区域协调发展的“火车头”。
为了更形象地阐述上述原则，武汉长江新城还提出“区域股份合作制”这样一个创新理念。它指的是：武汉长江新城起步区由江岸区的谌家矶片区和黄陂区的武湖片区构成。未来，起步区规划范围内各城区将按股份分享权益，承担责任，形成区域“利益共享、责任共担”的股份合作制度。
从雄安新区“三原则”到长江新城“五原则”，其中不搞土地财政、不损害群众利益、不搞形象工程三条几乎是完全一致的。长江新城后面两条原则是强调生态以及发挥区域作用，这样几乎是雄安新区设立的基本原则和题中之义，所以二者是高度一致的。
在具体思路上，从雄安新区的“三个变”到长江新城的“区域股份合作制”，实际上都是落实上述原则，针对过去的城市开发模式的问题所开出的药方。
关于这一点，笔者在2015年初发表于中国人民大学学报的论文《论城市的合约性质》已经从理论上提出相应的解释与分析框架：“城市是一组要素合约的系统集成，由政府提供共用品并与企业家、人力资本、土地等市场要素合作生产出来。在城市发展过程中，各类要素以结构性合约的形式参与合作生产并获取回报。城市化进程的根本动力是改善合约结构、降低制度费用。从合约视角分析当前中国城市化发展面临的问题，可以发现，城乡产权制度和公共服务水平差异导致“半城市化”难题，要素市场分割导致城市体系规模结构失衡，合约结构扭曲导致城市资产制度性逆向补贴并存在天然边界。未来要解决这些问题，就应调整合约结构，构建可持续的城市发展多方激励机制。”从这一框架出发来看，土地财政本身不是问题，它是筹集建设资金的一种途径，换个角度也可以看做是城市共用品的一种“定价机制”，其真正问题在于资金时限的“时空错配”。即，政府负责共用品投资实际上是向全社会征收“暗税”或筹集“股本”，而税收“返还”或股本“分红”则是通过提升存量资产价值的方式实现。
上述合约结构特征导致的问题是：第一，政府获取的土地出让收入作为一种“暗税”，税负转嫁到城市资产购买人身上，但在边际上，存量资产权利人因新的基础设施建设而得到资产升值，却不支付成本，这有悖于“诺斯定律”。也就是说，大城市在边际上的扩张很大部分是依靠因为农村产权模糊而转移的土地收益以及未来的预期回报折现。城市下一期的“生产”要靠更下一期的预期收益来支付当期费用。目前，这样的循环之所以能够持续下去，是因为政府提供的设施确实降低了全社会的交易费用。但是，这一机制的运行结构决定其具有内生的边界，随着“增值边界”到来，这一过程将会停滞；第二，地方政府的行为偏好是“上项目”，更为注重资产流量扩张而非存量优化。因而，政府提供公共产品等行为普遍根据“边际”及短期做决策的属性较为明显，这也造成基础设施建设“重量轻质”，注重形象工程的激励效果，也是近年来城市道路塌陷、内涝等问题频发的深层次制度原因。
针对上述问题，未来应及时调整合约结构，改变激励扭曲，构建可持续的城市发展多方激励机制。第一，调整税制，增加直接税、财产税比重，补充地方政府的投资性支出，引导地方政府从注重增量扩张转向优化存量并从中获取财政收益。第二，深化城市开发制度改革，政府渐次退出要素直接配置环节，降低地方政府建设资金支出压力。第三，构建基于常住人口的公共财政与转移支付制度，以居住证制度、积分入户制度等逐步放开高等级城市的户籍限制，引导地方政府增加公共服务支出，促进居民生活类公共服务的有效供给，接纳流动人口的融入。第四，当前中国宏观经济层面的主要危机之一是资产负债表杠杆率高，而化解高杠杆率的途径只有两个：减少负债或增加权益。在中国经济进入中高速增长的新常态背景下，以减少负债为主的途径容易引发债务危机，选择增加权益为主较为可行。遵循这一思路，可在城市层面推广共有产权房、公私合作的基础设施融资模式等做法，对投资与未来收益进行结构化安排，避免当前投融资期限错配造成的债务压力以及逆向分配。
显然，雄安新区提出的“三个变”思路与长江新城提出的“区域股份合作制”思路与上述理论框架的分析与设想的方向是基本一致的，代表着正确的发展方向。
雄安新区建设七方面重点任务
（4）面向未来城市的生态环境
生态方面，“未来”属性的重点体现恰恰是“回归”，回归自然、突出绿色。雄安新区已经明确未来蓝绿空间占比70%以上，并且在规划出台之前已经启动大型造林工程。长江新城也明确提出不走“先污染后治理”老路，“对达不到环保要求的项目，即使规模再大、企业利润再好也坚决不要。”
（5）汲取经验教训所做的局面管控
早在新区设立一年多前召开的中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记就指出，要防止炒作土地等问题出现，要切实采取有效措施。从2016年6月开始，雄安新区规划区域内，已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结，为筹建新区做准备。从现实进展来看，雄安新区提前发力、有序应对，成功抵挡了“抢建潮”、“炒房潮”等可能发生的问题，表明政策措施的预见性、控制力是非常成功的。与此对应，武汉长江新城也提出按照“属地管理、协同管控”的原则，起步区规划范围内实施土地规划、房产管理、城市管理、户籍人口和工商注册“五管控”措施，暂停办理建设项目规划土地许可手续和施工许可手续、严格控制不动产变更登记、禁止违规迁入户口。
当然，这也是基于对既往教训的深刻把握，我们看到，沿海一些发展较快的地区，以广东、福建等地为代表，在快速发展过程中未能做好建设秩序的管控，以至于违法建设、空间无序越来越成为今天发展的阻力与制约。
4. 进一步展望：急需构建“未来城市学”理论体系
中国探索形成“未来城市”计划是天时地利人和的综合效应。
首先，探索未来城市的最大机遇在于新一轮科技和产业革命孕育兴起，这将带来交通、通信、能源、产业、教育等领域的颠覆性变化，这些领域的形态变化将会极大放松城市营造所面对的各项根本性、前提性“局限条件”，带来创新空间；其次，探索未来城市的最大优势是中国的综合国力提升与独特制度环境。如前所述，面向未来城市的创新要求必须是系统性的创新，这有赖于综合性的实力以及高效的决策与资源要素动员体系，在这两大方面，中国在当今世界各国具有优势。
面向“未来城市”计划，我们其实比以往更加需要理论创新和政策创新的指引。主要的工作包括：
第一，构建系统完善的“未来城市学”理论体系。
这一理论体系应当包含两个层面，一是关注城市本身，构建未来城市理论，二是聚焦城市建设机制即城市治理，构建面向未来的城市规划与管理理论。
这一理论体系的出现需要想象力、需要基于中国实践的理论创新。这种“想象力”应该是跨学科的想象力，重点处理“科技约束条件”。传统的城市规划更多是功能、形态、景观上的优化，而未来则更需要对技术、对人类生活各方面的基本形态给予想象力与判断力。这种“跨学科”支撑，其要点是具有各学科支撑并且能够融合起来。所谓学科支撑，实质上就是分出“纯想象”与“有可能实现的想象”，因为，如果是纯想象，那就并不具备操作性或者说不具备在预期时间内的操作性。这种“基于中国实践的理论创新”应该是扎根实践的创新，重点处理“制度约束条件”，在中国制度框架基础上谋求创新、兼容并包。
从操作上来看，这样的理论体系可能需要新型的城市研究智库作为支撑。
第二，重要研究方向与议题。
面向未来城市的理论体系，其骨架是若干重要的研究方向与具体的研究议题。笔者认为，这些议题可能会包括:
构建理论上新的城市模型。这个模型应该能准确、高效率地描摹城市的本质特征，特别是制度本质上的特征。这个模型应该具有相当的稳定性，特别是面对日新月异的科技进展，能够保持理论上的稳健性和包容度。同时，这个模型应该具有极大的开放性，能用以分析多个领域的关键问题。
区分百年尺度的“变与不变”。科技、产业更迭加速，同时也意味着城市形态、城市功能的更迭加速，但不管如何加速，城市这样规模与体量的公共决策，必须要用百年以上的尺度去分析各方面因素的变与不变，把握不变之处、大胆投资建设，同时也为变动之处预留空间。用“变与不变”的框架去分析产业、交通、教育、住房、医疗、生态等领域，更好地处理分散与集中、新与旧、刚性与弹性等基本矛盾。根据笔者掌握的情况，雄安新区规划编制已经有此方面的考虑与探索。
第三．构建植根中国的城市治理体系。
这个治理体系应当是深深扎根于中国实践与制度环境的。这个治理体系应当是与各方面基础制度相融并互相促进的。这个治理体系应当是具有持续演进、进化的品质的。
最后，建议有条件的前沿城市可以启动面向未来城市的研究与探索，至少要有意识地用未来城市的思维来规划建设。展望未来，如果以雄安新区、武汉长江新城等为代表的探索持续前行，面向“未来城市”的理论体系也能够同步持续完善，那么，这将对进入城镇化下半程的“城市中国”产生巨大影响，也有潜力对世界城市发展的进程产生重大影响。
或许，未来人们将从这些未来城市更好地读懂中国。
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