帕拉格·康纳：都是民主国家，为什么美国政府更容易扯皮？

【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制：信息国家的崛起》中，以瑞士和新加坡为原型，提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权，观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版，本文节选自原书第四章“人民代表大会”的第一节“从政党到执政联盟”。观察者网杨晗轶译。】

《美国的专主制：信息国家的崛起》

即使公民参政议政和数据能在政治协商中发挥更重大的作用，美国仍然需要大力改革其政党结构，引导这些政治洞见进入立法层面，以反映公众情绪。

多党议会制是最适合信息国家的立法机构形式。在民权和政府功能方面，世界上有二十多个国家排名领先于美国，它们几乎都实行议会制，行政部门领导人来自议会。总理虽然来自议会多数党阵营，但也要面对同侪的压力。他无法藏在行政特权的高墙之后。

在议会制国家，政府永远有种如坐针毡的压力。如果政府无法按时达成关键治理指标，可能面临议会的不信任投票而下台，新一轮选举——可以是大选，也可以是执政党内部更替——比美国那种僵化的周期性选举来得更快。

近年来，澳大利亚虽然举行选举的次数高的惊人，但至少公众无需被迫忍耐不受欢迎的领导人。

多党议会制度可以由多数派政党执政，也可以由两个或多个政党达成一致组成执政联盟，共同处理政务。不同于美国式的赢家通吃政治，议会制中的多数党和总理在组阁时必须考虑政党平衡，较为公平地反映政治生态，有助于建立共识。

2010年，英国保守党的卡梅伦需要与较小的自由民主党结成联盟，共同驱逐工党领袖托尼·布莱尔。到2015年大选时，由于政府已经完成减少赤字的目标，卡梅伦的保守党赢得了绝对多数。2016年6月的脱欧公投之后，卡梅伦辞职而其他竞争者相继退出，特蕾莎·梅因此接任首相。既然她不是由人民直接选举产生的，那么保守党和在野的工党都可以挑战她的任命授权并呼吁进行新一轮选举。

这提醒了美国，议会制能更好地平衡立场和个人。从技术上说，在议会选举结束和执政联盟组成之前，选民不知道未来的总理人选。

雷厉风行的理学博士安格拉·默克尔是欧洲最杰出的技术精英。自2005年担任德国总理以来，默克尔逐步扩大最初几乎为零的选举优势，她一开始不得不与基督教民主联盟的主要对手社会民主党建立“大联合政府”。 2013年，默克尔的基民联再次获胜，但其自2009年以来的联合执政伙伴社民党没有赢得足够的席位，未能进入议会，因此默克尔重组大联合政府并一直持续至今，大联盟的缩写“GroKo”甚至成为了德国2013年的年度热词。德国比其他欧洲国家承担着更重的包袱，但其联合政府却仍能妥善处理就业、移民和税收等棘手的国内问题，还发挥着欧元区粘合剂的作用。

在议会制当中，政府不会陷入无休止的争吵，因为立法若一直无法通过将导致议会被解散重选。立法者要么行动起来用权力做实事，要么被人们迅速抛弃。

议会制的选举周期很短，一般只有2到3个月，候选人需要在这段时间内动员群众，而他们用于竞选的公共预算是固定的。

与此相对，美国竞选周期几乎长达两年，全套班子花费超过10亿美元，这应当促使美国考虑彻底改造自己的政治制度。此外，美国总统在换届选举来临前要经历一段漫长的“跛脚鸭”时期；而议会制的执政联盟则能提供前进的动力，较少陷于停滞，通过定期整顿，此类政府有效避免了美国式的“胆小鬼游戏”和政府关门的窘境。

其实，看看欧洲和美国的交通规划就能形象地理解这个概念。在欧洲国家的十字路口，环岛比交通灯更加常见，汽车改变方向时只需减速驶入环岛，但至少一直在移动，这样一来既节省了燃料又避免了交通拥堵。在美国，交通灯更加普遍，车辆容易排长队或被迫停下来等灯，即使附近并没有其他车辆通行。

缺少强有力公务员队伍的议会制度虽然更能代表民众，但不一定更有效。

例如，在经济学人智库的民主质量指数上，加拿大的排名高于美国，但是艾莉森·洛特和迈克尔·马克米兰在《公地悲剧》一书中写道，加拿大的议员上任时几乎不懂联邦政治，而他们所学的东西——譬如继承自英国的议会制度——是毫无意义的政治把戏，比如小党派的后座议员阻挠其他议员及时投票等。

同时，加拿大的上议院和英国十分相似，是一个非选举产生的特权机构。因此所有事情都只能通过“对事不对党”的多党委员会闭门会议来解决。（加拿大前总理保罗·马丁上世纪90年代就是通过这个办法大幅削减国家赤字的）。然而鉴于近年来选举遭到批评，现任总理特鲁多无法指望多党委员会。尽管特鲁多政治经验不足（或者也正因为他政治经验不足），他选择了走专家治国道路，设置由专家组成的资政委员会，专门解决气候变化和基础设施等复杂问题。

要建立真正具有代表性的立法机构，美国需要迈出的第一步是美国朝多党制度演化。美国有两股民粹主义势力：一种反对政府，另一种仇视富人，分别由唐纳德·特朗普和伯尼·桑德斯代表。这两大政治运动篡夺了各自政党的基本盘，为美国敲响了警钟：当前的民主党和共和党都无法代表大多数美国人。目前，42％的美国选民自认为独立于两党之外，甚至反对政党。2013年一项针对茶党成员的民调显示，三分之二的茶党人士虽然仍属于共和党，却不支持共和党。

既然美国现存政治结构和公共期待之间存在较大落差，那么如果茶党、自由党、绿党和可能出现的其他党派席位数量能达到门槛要求（例如五席），它们完全可以成为全国性的政治力量，真正在政策制定中享有话语权，而不再局限于每四年举行一次集会。

美国立法机构增加第三（和第四）个政党，将有效防止国会大党因自满而陷于不作为。这些新增政党不仅将角逐地区选举，迫使民主党和共和党稳固票仓，还将以大党忽视的方式在议会推动公民关心的议程。

当然，一个由金钱驱动的两党制度将不惜一切代价阻止这种新制度在美国扎根。但美国的8000万“千禧一代”并不习惯二元政治，国会是时候与时俱进了。

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