帕拉格·康纳：不能用数据说话的制度不是好制度

【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制：信息国家的崛起》中，以瑞士和新加坡为原型，提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

**经作者授权，观察者网翻译全书并将陆续以连载的形式刊登中文版，本文节选自原书第四章“人民代表大会”的第二节“**不断的联系：民主即数据”。观察者网杨晗轶译。】

《美国的专主制：信息国家的崛起》

强制性投票可能是最接近民主精神的专主制措施之一。目前，政客只需获得30%适龄投票人口的支持就能赢得选举。为减少这种情况，强制性投票则既保证了选举人口覆盖面，又能提升选民人群的知情度。只要通过安全链接开放为时一周的网络强制性投票，美国就可以从选民登记、机械投票站和各种选举作秀活动中节省数十亿美元。自2005年以来，爱沙尼亚一直实行全国性网络投票，而瑞士则正在全国推广电子投票。实现数字化直接民主并非难于登天，只需通过强制性投票法，再设计个应用程序即可。

然而，选举具有溯回性，它往往惩罚政党的错误，而不是为未来开药方。我们可以把选举理解为针对政客和具体事务的公投，它对于公民理解具体政策帮助甚少。因此，单纯的投票远不足以反映民众在一段时期内对各种事务的态度变化。

因此我们需要数据：包括民意调查和社交媒体风向等定性数据，以及人口和经济趋势等定量数据。数据往往比选举结果更能全面说明问题，因为它所涉范围更广（涵盖所有事务，而不是被炒作出来的少数话题劫持）、更即时（收集数据的频率远远高于数年一度的选举）。测量数据不但比评估民众信任度来的简单，而且前者也可以成为实现后者的方式。公民和政治家之间更实质性的互动（包括虚拟环境里的互动），能大大减轻美国政治中的不信任问题。

由数据驱动的直接专主制比代议制民主更优越的地方在于，它能动态捕捉人民的具体愿望，同时防止民选代表、特殊利益集团和腐败的政治掮客扭曲体制。这既不违背田园牧歌式的自由精神，又考虑了公众的评议权（它在瑞士已成为现实，而在美国却止于构想），而且数据工具还为公民提供各式各样的信息，以便他们持续做出多重决定。瑞士的民主不是民意代表包办代替的民主，而是开放参与，让各方共同创造设计政策的民主。这意味着瑞士名目繁多的倡议和公投不是夹在前后两次重大选举之间的小事情；而是针对所有重要议题的惯常性表决。事实上，瑞士人对本国的直接民主制度高度自信，甚至开始将议会看作令人生厌的冗余环节，所以最近有人提出彻底废除议会的倡议。

信息国家的标志之一便是不断适应新技术。今天，我们把数据工具看作民主制度的辅助手段，但最终，各种形式的民主评议（包括选举、倡议、民调和社交媒体）都将成为数据组，帮助专家型治国者规划政策。例如，过去得不到政治代表的人群（不投票或不参与民调的人）可以在数据中得到反映，他们的理财行为和教育状况等数据，都是领导人制定政策时必须考虑的。数据还有助于人们在欲望和利益之间做取舍。每个人可能都想要免费的含糖饮料，但没有人想为随之产生的臃肿的医疗系统买单。

信息国家不应把统治权让渡给数据，而应努力在数据与民主之间起平衡作用，让二者互为补充：通过数据确定政策的必要性，通过民主修正政策。通过呈现准确信息和现实情境，新一代数据工具有助于理性对话。IBM基于沃森数据平台的辩论技术能够搜索大量研究资料，为燃气管道项目、税收政策、暴力游戏监管等棘手问题生成并总结正反双方的立场。当数据成为公众评议所使用的语言时，民主将变得更加理性，而不是流于情绪化。

新加坡正在开创一种持续性协商的新模式，民主和数据在其中都扮演着基础性角色。议员每周在社区中心举行“民众见面会”，收集民间对于政府预算、住房政策、医疗保健和其他问题的反馈意见。新加坡让民众回答详细的调查问卷，以向政府提供更好的普查数据，便于规划混合用途住房、商业用地、地铁和公交路线，以降低私车需求量。不管是民主制度还是威权制度，任何政权要维持合法性并获取成功，至关重要的一点是与公民、专家、企业、非政府组织和社会团体进行协商，毕竟集思方能广益，而且因地制宜远胜一揽子政策。

同时，复杂信息的大数据可以产生相关性分析和预测，帮助政策制定者按情境推演。随着光纤互联网的普及，遍布新加坡各处的物理传感网络提供了大量的数据，包括车辆数量、交通流量、电力消耗等，便于有关部门调节管理路灯和，在用电高峰期提高电源容量避免停电。正如新加坡前公务员首长何学渊所说，“（数据）的目标不仅是更准确地预测，也是更妥善地决策。”

相比之下，美国就比较落后了。在民主党和共和党眼里，数据仅仅是一种政治武器。例如人口普查数据使政党在为选区定制动员信息时，能精确到街道和街区层面。纽特·金里奇有个著名的论断，那就是2008年民主党在选举中获胜是因为他们掌握的“数据更好”。

2012年大选时，奥巴马竞选团队的首席技术官哈帕·里德带领小组建立了一个基于地理位置的选举数据库。这样一来，竞选者便可以预测民意，并针对妇女、白人男性 、拉丁裔、老年人或其他主要选民群体有的放矢传递信息。共和党很快从失败中汲取了教训。在掌握更精确的选举地理信息之后，他们利用众议院多数地位，在威斯康星、宾夕法尼亚、密歇根和佛罗里达等民主党优势州积极重新划分选区。这样一来，虽然民主党选民基数增加，议席却在减少。

美国两党都发现，在人口数据和重划选区的影响下，决定全国选举的关键因素就是六个摇摆州和以及周内的部分地区。如果只看2016的美国大选，人们会得出一个结论，整个美国都像是密歇根、俄亥俄和宾夕法尼亚的“铁锈带”地区。但美国不是底特律。美国的网络自由职业者数量两倍于工厂工人。8000万“千禧一代”在事业上的需要和追求难道不应该成为选举的重要议题吗？

数据是改善政策的途径，其作用不应局限于政党之间争夺权力的工具。要实现这一目标，政府本身需要提供更多数据。通过GovTrack和Project Vote Smart等公民倡议，任何人都可以在网上实时观看立法会议，阅览待授权的法案，聆听听证会上的声明，查询任何议员的投票记录，以及他们的获得的竞选献金记录 。这种公开化、透明化运动能够赋予公民以实权，确保他们最关心的事项得到解决。当调查数据显示，老年人需要医疗计划更加多样化，而青年希望增加教育选项时，政治家就不能仅把这些信息当作竞选演讲的素材，而要切实执行政策满足人们的需求。数字化有助于提高社会透明度，促进政府责任制，而缺乏责任制的民主是毫无意义的废话。

美国前国家首席技术官托德·朴和继任者梅根·史密斯都坚定地倡导政府机构使用并内化数据工具，以优化工作流程并促进数据共享。他们还主导成立了数字服务团队，吸收IT行业的年轻骨干，将新的技术融入旧的官僚制度。（从哈佛到牛津，各大名校都在围绕数字治理开发新的课程，以培养新一代的“数据官员”。）但尽管他们致力于提升医疗和老兵保障等联邦服务的效率，横在前面的官僚机构障碍仍然庞大，政府各部门之间存在多套数据系统，联邦和州立机构之间还存在冲突，导致美国难以在中短期内搭建全国性网络政务平台。

今天，美国的公民协会已经走向衰弱，托克维尔口中“人们关注身外之物”的那种集会逐渐让位于社交媒体，后者应该成为一种战略工具，帮助政府了解民众最关心、最在乎的事。毕竟，托克维尔没有把民主当作一种提高社群归属感的工具，而认为它体现着个人自由和结社权利的精神。当社会实体和网络都具有高度移动性时，民众的情绪是否还一定需要通过划分选区这种地理手段来体现？美国人是社交动物——华盛顿应该关注网民在数字社区中的言论。

目前来看，新加坡等专主制国家正在以比传统民主国家更快的速度适应数字民主的需要。西方许多能言善辩者曾经提出，一旦人人都能接触到手机、卫星电视和其他信息渠道，传播和社交媒体技术将使中国的威权主义成为历史。但事实上，中国正在对那些无法响应公共需求的民主国家领袖构成挑战，同时也巩固了那些能够快速响应的专主制政权的合法性。

毫无疑问，政府可以通过操纵、跟踪和审查互联网等手段获得侵扰性权力——但除非互联网被用于回应公众的关切点，否则网络无助于政府提高合法性。中国的互联网政策既有阻挡的一面，又有拥抱的一面。党内干部甚至在微博上参加在线问答环节，并接受网络请愿。中央政府却仍密切关注批评者甚至异见人士的声音。这的确代表着政府责任制扩大范围，进入此前标准缺失的领域。

在中国，执政党已经建立了便于收集想法和统一政策的内部社交媒体平台。中共不断听取政协会议中产生的建议。政协委员的队伍中包括数百名商界和社会要员，光2013年的新增政协委员就包括百度董事长李彦宏、演员成龙、篮球明星姚明、诺贝尔文学奖得主莫言等人。政治学者张维为认为，政协会议的作用是帮助中共透过多变的民意，把握住相对稳定的民心。

在《国家为什么会失败？》一书中，学者达隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊提出，从长远来看，包容性政治体制比非包容性政治体制更可能带来稳定和增长。虽然他们仍然更倾向于西方民主制度，但他们罗列的证据却表明中国是个反例。学术界应该关注中国等国家的政治协商和代表制度，理解政府衡量和回应公民需求的方式，而不是削足适履，靠忽略事实来适应理论。中国的体制虽然不民主，却具有极高的韧性，这便是其包容性最好的证明。

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