朱宇方：区分国家战略与企业发展，中企可不为并购限制所囿
【文/观察者网专栏作者 朱宇方】
7月12日，德国联邦内阁会议通过了对《对外经济法》实施条例的修订，引发广泛议论。为了对此次修订做出恰当的评价，避免断章取义，有必要先对上述《条例》在修订前后的相关内容做一个简单的梳理和比较。
在本次修订之前，德国的《对外经济法》及其实施条例的相关规定可以简述为：
一、联邦经济部有权对涉及德国企业的直接或间接的外资投资进行审查，在投资威胁公共秩序以及安全的情况下，德国经济部有权禁止。
二、满足以下条件的投资交易需要接受审查：投资者来自非欧盟国家，或投资者超过25%的投票权由非欧盟国家的股东持有，且投资交易之后投资者直接或间接持有德国被收购公司25%以上的股权。
三、除了收购须从严管理的企业——涉及军备或与“国家机密”相关的信息安全产品的制造商，法规不要求交易方对并购交易进行正式登记或正式公告，经济部自行获取外资在德国投资的信息，并在投资双方签署文件生效后三个月内决定是否启动正式审查。
四、若经济部启动正式审查，投资者必须递交所有关于拟定交易的材料，包括其自身的股权构架以及交易战略意图。在收到上述材料之日起，经济部有两个月的时间来禁止交易，或对交易设限、设条件，以保证公共秩序及安全。
五、为了避免法律上的不确定性，外国投资者经常选择在交易进行之前主动将交易向经济部披露，以获取一份具有法律效力的无异议函，经济部须在收到文件的一个月内决定放行或启动正式审查程序。
德国联邦经济与出口管制局（BAFA），对审查结果为有损其国内环境污染的外资加以严格管控（BAFA官方网站）
这次联邦内阁对上述实施条例修订主要包括两方面：第一，首次对法律中的“威胁公共秩序以及安全”做出了具体规定：收购案涉及电力或电信网络、电厂、供水系统、银行、医院、机场及火车站等关键基础设施，包括为其开发软件的德国企业，并将从严管理的企业范围扩大到能接触到外部存储器（云存储）中相关数据的企业；第二，将经济部正式审查的时间从现行的两个月延长至四个月。
通过梳理比较可以看出，对于本次修订，没有必要过度解读所谓的德国政府的“一票否决权”，因为这并不是本次修订新增加的内容。比如2016年，时任联邦经济部长加布里尔就是运用了这一权力，在最后一刻叫停，迫使宏芯放弃收购爱思强。但是，德国对外资收购德国企业的限制正在逐步收紧，这也是显而易见的事实。
2016年11月，《法兰克福汇报》对当时德国经济部长干预外资收购的言论提出质疑
对关键领域的界定、审查期的延长，这从表面看只是防范关键技术流失对德国安全造成影响，但如果观察修订案出台的舆论背景能看出，德国政府质疑和防范的焦点以及审查所针对的是：企业收购行为的背后是否有他国政府的战略意图，使其不再是纯粹的商业行为；**收购的资金中是否包含了国家资金，从而在竞购中导致不公平竞争。**上述修订公布后，德国经济部副部长马赫尼希在接受采访时就曾明确指出，作为出口型国家，德国支持开放市场和外国投资，但外国企业“必须证明，它们在德国的投资不是由国家推动的，它们交易的融资是市场化的”。
今年2月，欧洲第一大经济体德国就已经联手第二大经济体法国和第三大经济体意大利致信欧盟，希望通过立法使欧洲国家“拥有调查个别收购案并在适当情况下阻止它们的更大空间”。信中特别指出，其所针对的是那些“不公平的交易……因为它们依赖国有资金或旨在收购重要技术”。
所以说，触动德国和欧洲国家神经的并不是一般意义上的企业间技术并购，而是他国政府操纵，即政府假企业之手实施的技术并购。
从统计数字可以看出，中国对德国非金融直接投资的快速增长始于2009年。2008/09经济金融危机之后，欧洲又陷入欧元危机。身为欧元区的领头羊，德国坚定地推行紧缩性财政政策，这在一定程度上抑制了德国国内的投资和价格水平。
因此，虽然德国经济较快复苏，但仍有不少中小企业因资金短缺而元气大伤，为外资收购创造了条件。而与此同时，2009年7月，中国外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，取消了境外投资外汇资金来源审核，实行登记备案制度。这一举措为中国企业“走出去”创造了切实的条件。
德国相关研究机构的研究报告显示，2009年之后的几年中，中国企业在德国的收购对象主要是在某一市场分区处于市场领先地位的中小企业（员工人数在200至500人之间），而且其中大多数经营状况不佳，甚至已经进入破产保护。中国企业通过收购获得专有技术和在欧洲的销售渠道，并借此加速完成母公司的技术和管理升级；而被收购的德国企业因资金输入获得新生，并常常得以通过中国母公司拓展在中国市场的销售。这样的收购不仅是双赢的，而且也是收购和被收购双方都乐见的。
所以中国收购德国的中小企业虽然也引发“德国引以为傲的隐形世界冠军被中国收入囊中”这样的议论，但是德国经济界也很客观地承认，不少家族企业后继乏人，濒临消亡，是来自中国的新鲜的资金和管理力量使这些企业得以存续和发展。
中国企业在德国并购最初引发较为普遍的担忧是就业岗位的流失，但中国企业很快用实际行动打消了德国人的顾虑。事实证明，中国人收购德国企业后并不会大规模裁员，把工作岗位转移到中国国内，而是意在保留德国的生产基地，保留“德国制造”，这也意味着中国的投资正在为德国的就业和经济增长做出正面贡献。
2016年中国对欧洲各国的投资状况，德国毫无疑问占据头把交椅的位置（数据来源：德国世界报）
可以看出，在2009年之后的一段时间，对于中国企业在德国并购行为的关注和质疑主要还局限在经济方面。当事实证明中国企业的收购对德国经济是利大于害，甚至有益无害的，质疑的声音就逐渐消散了。
随着中国制造业转型升级的意愿越来越强烈，中国海外收购经验越来越丰富，除了那些濒临破产、收购价格较低的德企，经营状况良好、拥有技术优势、在市场上处于领先地位的德国企业，也开始进入中国投资者的视野。
2015年，中国正式发布了《中国制造2025》计划，并成立“国家制造强国建设领导小组”。计划提出了9项战略任务和战略重点，包括“大力推动重点领域突破发展，聚焦新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十大重点领域”。
并且“中国制造2025”已经有了实现战略计划的明确时间表：第一步，到2025年迈入制造强国行列；第二步，到2035年中国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平；第三步，到新中国成立一百年时，中国作为制造业大国地位更加巩固，综合实力进入世界制造强国前列。
最近一两年，中国企业在德国的收购可谓是井喷式增长。2016年，有56家德国企业被来自中国内地和香港的投资者收购，较2015年增加了19家。而投资金额的增长更是惊人，2015年中国对德国的非金融直接投资额为5.26亿美元，而从2005年到2015年的总额为59亿美元，还不到2016年126亿美元投资额的一半。
在这样的发展势头下，2016年，以传统家电为主营业务的“低技术企业”美的斥资46亿欧元，成功收购在工业机器人制造领域拥有领先地位的库卡（KUKA）成为导火索，广泛引发了德国对中国国家主导下的大规模战略性技术收购的担忧：如果背后有国家战略主导和直接资金支持，中国企业将能以高于市场的价格收购德国高技术企业，导致德国关键技术流失并扰乱市场秩序。
其实早在2009年，中国科学院发布的《创新2050：科学技术与中国的未来》战略研究系列报告，就已经引起了德国的充分注意。这份报告梳理了至2050年，中国现代化建设对重要科技领域的战略需求，提出了若干核心科学问题与关键技术问题，并根据中国国情设计了相应的科技发展路线图。当时德国媒体上就有评论指出，要警惕中国政府操纵企业进行技术并购。
可见，随着中国切实推动科技强国战略，政府操纵的技术并购早已成为德国的隐忧，只是早些年这样的说法还显得捕风捉影，并未引起政界和舆论的广泛共鸣。而最近几年，中国企业海外并购的数量和金额都急速增长，并屡屡在高新技术领域出手，于是政府操纵技术并购这个话题又沉渣泛起，并迅速成为关注焦点。
但我们也要看到，德国是一个对政府与经济之间的关系始终非常敏感的、成熟的社会市场经济国家，在现行的政治和法制框架内，德国政府很难过度干预私人经济领域的决策。就如美的收购库卡时，包括时任经济部长的加布里尔在内的诸多政治家表示希望库卡能由欧洲投资者接手，但也不得不表示将尊重企业的意愿，并最终由企业做出了自己的决策。
今年四月份汉诺威博览会上，库卡在展示研发的倒酒机器人（图片来源：视觉中国）
如果要根据时间表实现“中国制造2025”的分阶段目标，就有必要同时推进**自主开发、技术引进和技术并购，三管齐下获取必要的先进技术。**而技术并购本身也是获取企业所需技术的一种正常、并且常见的商业手段，被世界各地的企业广泛采用，所以中国企业不必过于顾虑目前的限制性规定。但是我国有必要构建一种更符合市场经济制度的话语体系，对国家战略和企业发展做出清晰的语境区分。
把政治意图和商业行为混为一谈，尤其是在跨国经济行为上贸然给商业行为做出政治性诠释，不仅不能起到正面的宣传作用，反而可能在国际上引起不必要的误解，甚至落下口实。欧洲最大的中国问题研究所——墨卡托中国研究中心在最近发表的有关中国对德直接投资和中国制造2025计划的研究报告中，都特别强调了中国政府操纵企业技术并购的风险，这值得我们关注。
另外，包括德国在内的西方国家还有多年来始终未解的心结——投资准入的对等问题。今年6月28日国家发展改革委、商务部发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》。该目录中共有限制性措施63条，虽然比2015年版的93条限制性措施减少了30条，但仍然对外商投资车辆、船舶和部分服务业领域有较为严格的限制。可以说，哪怕与最近修订过的德国投资准入相比，中国的投资准入也要严格得多。
2016年，中国收购海外企业的投资额约2470亿美元，较2015年的1034亿美元增长约140%。而十年前的2006年，中国的收购投资额仅165亿美元。目前中国已经成为全球第二大海外企业收购国，仅次于美国。
随着中国企业“走出去”的步伐越来越大，与世界的接触面越来越广，利益的摩擦也必将越来越多；随着中国在国际政治和经济舞台上迅速崛起，力量对比的变动会带来新的磨合。可以说，这将成为一种“新常态”。比如，就在本届G20峰会前夕，德国总理默克尔就曾表示要警惕德国经济对中国的过度依赖，她说：“中国有深谋远虑、从长计议的传统，在中国看来，欧洲不过是亚洲的后花园。”对于中国来说，这样的摩擦和磨合并不能阻挡中国企业“走出去”，也不会阻碍中国在世界舞台上发挥越来越重要的作用，相反在它们的打磨下，中国企业将在商业上变得原来越成熟，中国在崛起的同时也会有越来越完善的国际话语体系。
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