陈宪：中国湾区经济的定位、瓶颈与破解

【文/观察者网专栏作者 陈宪】

两大湾区的提出

在今年3月全国“两会”上，中央政府提出了一个全新的区域发展战略：“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。

此后不久，我建议，在研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划的同时，应当将沪杭甬大湾区都市圈发展规划提上议事日程。与粤港澳大湾区包括9+2城市一样，沪杭甬大湾区，除了上海、杭州和宁波外，苏州、舟山、无锡、嘉兴、绍兴、南通等城市，也在此范围内。

上海建成具有全球影响力的科技创新中心的结果导向，就是上海成为中国乃至全球的新经济策源地；上海金融中心的功能，类似于粤港澳的香港，将是沪杭甬湾区的核心优势。

杭州将着力打造具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，新一代智能化技术的信息产业在杭州已经并将继续得到健康发展。

宁波、舟山是重要的港口城市；宁波、苏州、无锡和南通等城市都是中国制造业的重镇，在产业转型升级完成以后，都将成为先进制造业和生产性服务业的集聚地。

也许，我当时直接提到了“沪杭甬”这三个城市，从长三角区域经济的角度看，没有提到江苏或江苏的某个城市；或许还有其他的原因，我的这个建议在一段时间里，受到媒体关注，但在其他场合似乎并不受待见。

其实，用“沪杭甬”来冠名中国的第二个大湾区，主要是基于杭州湾地理位置的一个描述。况且，我在文字表述时，里面是有江苏的几个城市的。

我特别想说明的是，中国的第二个大湾区用哪个名称更合适是可以讨论的，最后当然以中央政府正式文件中的用法为准。

就像有学者在肯定“粤港澳大湾区”的提法时说，以字面解读，粤港澳三个平级行政单元构造一个湾区，并以行政主导型体制的广东牵头，这不同于珠三角(不含港澳) 前面加个“大”字，因为大珠三角这个说法没有明确的主导主体和行动者。

我提出“沪杭甬大湾区”，强调上海在这个湾区中的主导和核心地位，并将环杭州湾的两个重要城市与其并列，也有明确行动主体的用意。

日前，浙江省党政代表团访沪时，上海市委主要领导在两地座谈会上讲话表示，上海将全面积极响应浙江省委、省政府提出的深入小洋山区域合作开发，共同谋划推进环杭州湾大湾区建设。这是上海官方首次明确表态支持环杭州湾大湾区建设。

环杭州湾湾区正在研究阶段，资本市场已经热炒这一概念了。究竟包括哪些城市呢？

在一个多月前，浙江第十四次党代会对这一大湾区作出了详细部署。接下来，就是中国第二个大湾区的规划与建设列入中央政府议事日程的问题了。

中国湾区经济的定位

我认为，现在对于中国的湾区经济，需要研究和讨论的主要问题是，它们的定位、存在的瓶颈，以及可能的破解措施。在讨论中国两个湾区的定位之前，我们先来看看目前全球三大湾区的类型定位。

日前，有研究报告称，世界三大湾区已经分别形成各自特色，纽约湾区拥有“金融湾区”的名号，东京湾区被称为“产业湾区”，旧金山湾区也有“科研湾区”的美誉。

笔者以为，这一概括基本准确，但还是有疏漏和完善的问题。事实上，今天的纽约湾区和东京湾区，都已经成为“综合型湾区”。

纽约湾区的金融特色自不待言，但文化产业的发展及其在全球的地位，已凸显纽约湾区自我更新和升级的充分活力，再加上仍然占有的一定的制造业比重，纽约湾区的“综合型”——金融+文化+制造业——特征彰显。

东京湾区也是如此，以制造业起家的产业特征显著；东京作为全球金融中心的地位已经下降，但金融业仍有较大规模，所以，东京湾区也以“综合型”概括更加贴切。

称旧金山湾区为“科研湾区”，显然不如称其为“科创型湾区”更好。就趋势而言，以硅谷为核心的旧金山湾区以科技创新见长，但以创投为主打的金融业和高科技产业的发展，也使其逐步向“综合型湾区”靠拢。

硅谷湾区，科技公司云集

在新一轮（第三次或第四次）技术革命、产业革命和中国经济转型的背景下，我国的两大湾区都将以“科创型”为主要的规划和建设内容。

粤港澳大湾区的提出，与深圳近年来成为战略性新兴产业集聚地和策源地的成功发展密切相关。

环杭州湾大湾区以上海为主导，上海建设有全球影响力的科技创新中心的结果导向，以及杭州在互联网+和智能化技术方面的突出表现，决定了中国第二个大湾区也将定位于“科创型”。

作为“科创型”的两大湾区，将在中国经济创新驱动、转型发展中扮演重要角色。同时，两大湾区中的金融资本支撑将助力“科创型”湾区的建设和发展；湾区培育的战略性新兴产业和未来产业，一方面依托原有产业基础转型升级的巨大需求，另一方面，它们将逐步成为这两个城市群的主要产业内容。

今年上半年，深圳战略性新兴产业的增加值已占其地区生产总值的40%以上；长三角和珠三角日臻完善的交通、通讯基础设施，为湾区一体化发展提供了强有力的“硬件”保证。

中国湾区经济的瓶颈与破解

在科技创新、金融支撑、产业互补、交通通讯一体化等驱动因素都已具备或初步具备的条件下，中国两大湾区的建设和发展还存在哪些瓶颈？怎样得到破解和解决？这是最近一个时期我在调研中最为关切的问题。

我得到的答案是，第一，自主创新资源不足，甚至严重不足。这是深圳最大的国有企业——深圳市投资控股有限公司（下简称为“深圳投控”）的主要领导告诉我的。

这家公司自身经过转型，已经不是一家原来意义上的国有资本投资控股公司，而是以科技创新为核心的科技园区产业、金融服务产业和高新技术产业、新兴产业与高端服务产业集群的运营商。

如何在深圳投控旗下的各个产业园区，集聚包括初创企业孵化和新兴产业培育的科创资源，是决定未来深圳发展，乃至粤港澳大湾区发展的关键。

但是，在深圳本地，在粤港澳和珠三角，再到中国的其他城市，这些资源都是严重不足的，尤其是优质的科创资源更是十分稀缺。

怎么办？深圳投控正在加强国际交流合作，逐步在美国、英国、德国、瑞典、以色列等国家和地区，建立科技创新中心和产业投资基金，把科技项目引入深圳，助力深圳和粤港澳科技创新资源的集聚和科创中心的建设。

深圳科创公司聚集，但仍然面临优质科创资源不足问题。

这位领导告诉我，在高质量人才集中的上述国家设立孵化器和产业园区，我们已经有了收获。而且，在那里，科创项目估值往往比较合理，收购研发成果和项目到深圳产业化，将在很大程度上弥补自主创新资源不足的问题。

第二，行政区域规划与管理体制束缚。（这里，暂且搁置在粤港澳大湾区遇到的跨境发展的制度障碍、文化融合等问题）

长期以来，中国的城市规划都是严格按照行政区划的范围编制的。这一规划编制方式的优缺点都很明显：优点是便于操作，有明确的主导者和行动者；缺点是，忽略甚至割裂了经济、社会、环境和文化的联系。

以深圳和上海为例。深圳是粤港澳湾区的核心城市即大都市，它的行政区划面积仅1996.85平方公里，但周边的惠州、东莞等城市，主要接受其产业转移和商务合作，就经济和社会联系而言，这些城市应当在深圳都市圈的范围内。

前不久，浙江省批复嘉兴市设立“浙江省全面接轨上海示范区”，这是具有体制创新意义的重要举措。

江苏省委书记李强在南通考察时，要求南通充分发挥区位、交通和要素资源等优势，积极主动接轨上海，增加新的发展优势，扎实推进长三角北翼经济中心建设。

但是，现在并没有能够体现广泛联系和接轨要求的都市圈发展规划。

长期以来，通过编制跨区域规划，突破行政区划的边界及由此产生的束缚，引领中长期发展，已经孕育了强烈的现实需求，但苦于没有找到合适的突破口，这方面的问题始终没有得到比较满意的解决。

研究表明，这个突破口可能就在都市圈规划。都市圈的“圈”不是由行政区划界定的，而是由经济、社会、环境和文化等联系决定的。可以根据相关统计数据和计量模型的测算，确定都市圈规划的范围和内容，并由国务院组织编制都市圈发展规划，并在此基础上编制大湾区城市群发展规划。

如果说“规划引领”能够得到有效实施，那么，上述意义上的都市圈规划就将打破行政区划对经济社会发展的束缚，进而产生积极的作用，如减少土地低效开发，提升中心城市集聚高端要素的功能等。

例如，在东京都市圈50公里半径内，基本上是连成片的，按照这个范围进行（土地）规划，将在很大程度上缓解土地供应和住房供应，在提高土地开发效率的同时，为高端要素集聚提供了更大的空间。

在“规划引领”解决区域内相关主体有所遵循的基础上，还需要在具体落实规划和推动发展的过程中，形成以市场一体化为基础的协调机制。

同时，可以借鉴美国和日本的做法，筹划成立相关的政府组织或非政府组织，如日本的都市圈整备局、都市圈整备委员会和美国的纽约区域规划协会、纽约城市规划委员会等机构。它们是大湾区形成和发展中的推动者。

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